高速公路将长期“用路者付费”（政策解读）

《人民日报》记者 刘志强

7月21日，交通运输部对外发布了《收费公路管理条例》修订稿（以下简称《修订稿》），即将进行为期一个月的公开征求意见。

　　2004年11月1日起，现行《收费公路管理条例》正式施行。10多年来，现行《条例》所依据的社会条件和外部环境都发生了很大变化。此次修订，拟对收费公路的收费期限、设置门槛、统借统还制度等作出调整，并规范转让、强化监管，最终通过“用路者付费、差别化负担”，促进建立收费公路长期稳定可持续发展的机制。

　　条例为何修订

　　现行《条例》吸引社会资本投资功能弱化；财税体制改革后，“借贷”需改“举债”

　　现行《条例》为何要修改？在交通运输部21日召开的新闻发布会上，有关负责人和专家进行了具体解读：

　　现行《条例》某些制度设计已无法保障收费公路可持续发展。

　　“我国高速公路里程规模世界第一，同时也积累了比较沉重的债务负担，特别是早期建成的高速公路已经面临着收费期限到期、积累债务需要集中清偿的问题。”国家行政学院教授王伟说。“我国专项税收和一般公共财政预算无力承担所有公路的建设、养护、管理和债务偿还的资金需求，这是实际情况。”交通运输部公路局副局长王太表示，坚持和依靠收费公路政策，并通过修订《条例》以改革收费公路的发展模式、体制机制、投融资制度，目的就在于确保公路交通的可持续发展。

　　现行《条例》已无法适应新修订的《预算法》和财税体制改革的新要求。

　　现行《条例》规定，收费公路建设采用地方政府交通部门利用贷款或者有偿集资的筹融资模式。然而，财税体制改革后，政府为发展公益性事业的举债渠道统一调整为发行政府债券，同时实行总量控制，这就使“借钱修路，收费还贷”所依据的政策发生了根本变化。根据《修订稿》，今后政府通过举债建设的公路将统一表述为政府收费公路，举债、偿债主体将变更为地方政府，建设、改扩建资金统一采取发行地方政府专项债券方式筹集，用通行费偿还，纳入政府性基金预算管理。

　　现行收费公路政策吸引社会资本投资的功能逐步减弱，高速公路改建扩容政策不清晰，待建高速公路项目引资存难题，让国家公路网规划的实施面临巨大资金压力。

　　根据《修订稿》，未来经营性公路将实行特许经营，采用招投标等方式选择投资者，并签订协议明确养护管理、服务质量、信息公开、合理回报、风险分担等内容。“如果收费公路发行政府专项债券有困难或者额度不够，将采取鼓励社会资本通过特许经营的方式，即PPP模式来推动发展。”交通运输部财务审计司司长许春风说。

　　现行《条例》在收费公路信息公开以及对转让、运营的监督管理等方面规定不完善，需加以明确和规范。《修订稿》提出，加强政府对收费公路资金使用、公路技术状态和通行服务水平的监管；并建立收费公路信息公开制度，明确和落实收费公路相关信息向社会公示的主体、内容、形式及相关责任。

　　期限如何调整

　　政府收费高速公路统借统还，不受限制；特许经营高速公路一般不超30年；偿债期、经营期届满后，继续实行养护管理收费

　　《条例》修订中焦点问题在于收费期限的调整。根据2004年《条例》，政府还贷公路和经营性公路的收费期限分别为最长不得超过15年和25年，中西部最长不得超过20年和30年。此次调整，主要作了四方面修改：

　　一是政府收费公路中的高速公路实行统借统还，以该路网实际偿债期为准确定收费期限。高速公路以外的政府收费公路，维持现行规定。

　　所谓“统借统还”，即在一省范围内实行“统一举债、统一收费、统一还款”。交通运输部法制司副司长魏东表示，以省为单位对高速公路实行统收统支、统一管理，可降低政府收费公路的融资和运营成本，提高管理效率，增强政府偿债能力，降低政府性债务风险。此外，若仍以路段为单位核算收费标准和期限，会影响路网的整体性和通行服务效率。

　　二是特许经营公路的经营期限按照收回投资、有合理回报的原则确定。其中，高速公路的经营期限一般不得超过30年，投资规模大、回报周期长的可以超过。经营期届满后，由政府收回统一管理，与本行政区内偿债期政府收费高速公路实行相同收费标准。高速公路以外一级公路及桥隧，维持现行规定。

　　三是偿债期、经营期结束后实行养护管理收费。“随着公路网发展完善，不少高速路进入大修养护期，养护资金在偿债期和经营期结束后，需要建立科学规范稳定的资金保障制度。”魏东表示，目前成品油消费税中交通转移支付资金仅能满足现有普通公路一半的养护管理资金需求，无法满足高速公路养护管理需求。

　　四是对一级收费公路改建为高速公路或提高高速公路通行能力、且增加了政府债务或社会投资的改扩建工程，可重新核定偿债期限或经营期限。除高速公路外，其他所有政府收费公路和特许经营公路在偿债期、经营期满后必须停止收费。

　　政府收费高速公路突破收费期限限制，其法律依据是什么？

　　交通运输部管理干部学院教授张柱庭进行了解释：首先，《公路法》对举债建设收费公路的收费期限没有规定，而是授权给了国务院；第二，根据国务院2014年43号文安排，举债建设的政府收费公路，其债券的发行、使用和偿还全部纳入政府预算管理，由省级政府组织实施，“修订是把国务院的规定固定下来，债务偿清以后转为养护性收费”；第三，高速公路的养护预算并未列入一般公共预算支出之中，而是放在了政府性基金预算中，即专项用于特定公共事业发展的收支预算，“养护期继续收费，以解决公路这一特定公共事业的可持续发展，符合《预算法》规定。”

　　收费还是收税

　　两个公路体系中，收费收税将并行；高速公路实行“用路者付费”更显公平；收费公路设置门槛将大幅提高

　　根据《修订稿》，未来我国将形成普通公路和收费公路两个公路体系，在公路的建设、养护、管理上采取收税与收费并行的方式，实现“用路者付费、差别化负担”：其中，普通公路约占公路总里程97%左右，采取向车辆用户普遍征税的方式，由公共财政保障资金需求；以高速公路为主的收费公路占总里程3%左右，提供效率服务，实行“谁用路、谁受益、谁付费”。

　　“任何国家都没有真正意义的免费公路，资金来源不是收税就是收费。”在王伟看来，《条例》修订不是收费还是免费的“判断题”，而是在收费和收税中做“选择题”。魏东则认为，收费公路以对特定用路群体提供效率服务为目标，用路者的使用频次存在较大差异，“宜采用向用路者直接收费的方式，以解决税负不公平的问题。”

　　“国际上，在税收不足的情况下，通过收取通行费发展和维护高速公路是一种趋势，不仅发展中国家这样做，日本、德国、法国、意大利等发达国家也这么做。”王太表示，“为解决税收不足，有些国家已经在向收费公路转型。”王伟举例说，2003年，此前高速公路免费的德国开始对12吨以上的货车征收通行费，2012年又将征收范围扩大至四车道普通联邦公路，明年还将开始对小客车征收高速公路通行费。

　　“为加强政府在满足基本出行需求的普通公路上的责任，我们大幅提高了收费公路的设置门槛，缩小了收费公路政策的适用范围。”王太说。根据《修订稿》，高速公路以外的收费公路里程规模将被严格控制，最终实现只有高速公路收费，其他公路全部回归公共财政承担。此外，新建和改建技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费；已经取消收费的二级公路升级改造为一级公路的，也不得重新收费；独立收费桥隧的设置标准，由原来的二车道800米和四车道500米统一改为1000米以上。

转载：《人民日报》（2015年07月22日）02版