高校主要领导干部经济责任界定及认定方法探讨

高校主要领导干部经济责任审计项目是领导干部经济责任审计的重要组成部分，也是探索党政同审、党委领导下的校长负责制落实情况的重要方式。2013年审计署组织了对部分高校校长的经济责任审计，2016年又组织了对某高校党委书记和校长的经济责任审计。现结合本次审计实践，探讨高校党委书记与校长经济责任界定及认定方法。

一、经济责任界定

党政机关、企事业等单位党政主要领导干部全面主持和负责各类工作，对其经济责任审计工作的首要任务是明确审计范围，时间范围应以被审计领导干部任职期限为准，重大个别事项可以延伸到以前年度；业务范围应紧紧围绕经济责任，一是明确其负责的经济工作界限，二是区分党委书记和校长的权责。

（一）明确经济责任界限。

1. 横向界限。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》第十五条对党政工作部门、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等单位主要领导干部经济责任审计的主要内容作了一般性规定，包括13个方面：（1）贯彻执行党和国家有关经济方针政策和决策部署，履行本部门（系统）、单位有关职责，推动本部门（系统）、单位事业科学发展情况；（2）遵守有关法律法规和财经纪律情况；（3）有关目标责任制完成情况；（4）重大经济决策情况；（5）本部门（系统）、单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况；（6）国有资产的采购、管理、使用和处置情况；（7）重要项目的投资、建设和管理情况；（8）有关财务管理、业务管理、内部审计等内部管理制度的制定和执行情况，以及厉行节约反对浪费情况；（9）机构设置、编制使用以及有关规定的执行情况；（10）对下属单位有关经济活动的管理和监督情况；（11）履行有关党风廉政建设第一责任人职责情况，以及本人遵守有关廉洁从政规定情况；（12）对以往审计中发现问题的整改情况；（13）其他需要审计的内容。因此，高校党政主要领导干部的经济责任范围主要指贯彻落实国家教育工作方针政策和决策部署、重大经济决策制度的制定执行和效果、预算执行和其他财务收支、内部管理和对所属单位履行监管职责、落实廉政建设责任制和执行有关廉政规定等方面，党的建设、意识形态、人事任免、重大表彰、教学管理等方面不属于审计工作关注的经济责任的范围。

2. 纵向界限。在明确经济责任横向界限的基础上，被审计领导干部责任分为“全面”主持负责和并不是“全面”主持负责，所以不能笼统地认为只要出现了问题，主要领导干部至少负有领导责任，这种做法既有损审计结论的客观公正，也对被审计对象不负责任。如合作办学学校的账务处理问题，被审计领导干部不应负有领导责任。审计查处的问题要与被审单位主要领导干部有一定的关联是领导干部经济责任审计与其他类型审计重要的不同之处，确定关联性和关联度要依据相关制度或规则。对于高校而言，主要依据是中共中央关于凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（以下简称“三重一大”）事项必须由领导班子集体研究作出决定的要求以及《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（教监〔2011〕7号），对主要范围、基本程序、保障机制提出了原则性要求，其中“三重一大”事项均应属领导干部经济责任事项。高校是否贯彻落实了上述要求和精神，制定了经济责任事项决策的实施办法或细则，尤其是需要主要领导决策的经济责任事项的具体范围、标准和决策的程序，以及是否得到严格地执行，应是审计关注的重点。

（二）区分党政领导干部权责。

《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发〔2014〕55号，以下简称《实施意见》）对坚持和完善党委领导下的校长负责制提出了指导性意见，着重对“党委领导什么、怎么领导”和“校长负责什么、如何负责”进行了明确，即党的委员会是高校的领导核心，把握学校发展方向，决定学校重大问题，监督重大决议执行；校长是学校的法定代表人，在学校党委领导下全面负责教学、科研、行政管理工作。着重对高校决策机构设置进行了规范，并进一步对党委常委会（以下简称党委会）、校长办公会（以下简称校务会）的议事范围、规则和程序作出规定，具体来说，《实施意见》概括了10项工作任务由党委书记召集并主持的党委会决策，其中2项与履行经济责任有关，分别是“讨论决定事关学校改革发展稳定及教学、科研、行政管理中的重大事项和基本管理制度”和“领导学校党的纪律检查工作，落实党风廉政建设主体责任，推进惩治和预防腐败体系建设”；概括了10项工作任务由校长召集并主持的校务会决策，其中5项与履行经济责任有关，由此可见，党委会和校务会决议事项分别是界定党委书记和校长责任的基础依据，两个议事机构的议事范围有一定的交叉，如学校改革发展稳定及教学、科研、行政管理中的重大事项都纳入了两个议事机构的议事范围，未明确“重大”事项的具体标准分别由哪个议事机构决策，由各高等学校应根据本实施意见，结合实际制定具体实施办法。从审计实践来看，不少高校对两个议事机构议事范围交叉内容未进一步明晰化，给审计界定责任增加了难度。

二、具体实施审计方法及认定责任原则探讨

（一）具体实施审计方法。

领导干部经济责任审计项目的现场工作时间一般在两个月左右，能否迅速发现一批紧扣领导经济责任、反映权力运行、聚焦审计重点内容的问题线索至关重要，从审计实践经验看来，建议：

1. 突出重大决策。以党委会和校务会的会议纪要为抓手，根据上述横向界限梳理出高校议事机构决策的重大事项，应以决策的事项进行分类记录，而不是按照时间排列记录的流水账，因为同一事项可能多次上会讨论。记录内容应包括时间、纪要期数、简要内容等，以备查阅会议记录，将关注的重大决策事项下发各小组分别落实。

2. 突出重大政策。在熟悉高校应贯彻党中央、国务院教育工作方针政策和决策部署的相关内容基础上，重点研究理解当前国家出台的重大政策的精神和要求，如推动科技成果转化、创新创业，推动精准扶贫、对经济贫困学生加大资助力度等。值得注意的是国家出台的有的重大政策未必符合“三重一大”决策制度的标准，学校议事机构也就未必进行过讨论决策，需要审计人员自行梳理研究有关方针政策和决策部署的精神和要求，并跟踪落实情况。

3. 突出重点部门。当今高校的规模有越来越大的趋势，尤其是“985”“211”等重点高校，资产上百亿、教职员工过万的不在少数，下属的直属部处、二级学院、实体办学单位多达几十个，审计不可能全方位关注，必须突出重点部门进行延伸。一是被审计领导干部直接分管的直属部处和二级学院，二是涉及学校重大资产、资金、资源运用，特别是与社会和市场关系紧密的部门，如学校资产经营公司、附属医院等，还是从会议纪要入手，核查是否存在应由学校常委会或校务会决定的事项未经上报或已上报却由学校个别领导决定的问题。

（二）合理认定责任。

《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》中就被审计领导干部对审计发现的问题应当承担的责任按由重到轻分为直接责任、主管责任和领导责任，并对各类责任的具体情形作了规定，应当承担直接责任和主管责任的分别为6种和4种情形，除最后一种均为“其他”情形外，其余的情形都有较为严格的限定：一是发现的问题必须有国家利益重大损失、公共资金或国有资产（资源）严重损失浪费等后果；二是违法违规的主观意愿恶劣，如授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违法违规；三是民主决策原则缺失情节严重，如不按规定程序或即使履行了规定程序，在多数人不同意的情况下，个人直接决定、批准、组织实施重大经济事项。从审计实践来看，能够符合上述定为直接责任和主管责任情形的问题很少，但“其他”情形的存在，为审计发现的问题定为直接责任和主管责任提供了一定的空间，但仍要坚持依法依规，客观求是，坚决遏制不顾实际拔高或降低认定责任。由此，笔者试图探索总结认定责任需要考虑的因素：

一是重要性差异。领导干部在履行经济责任过程中所做的工作重要程度是有差异的，重要程度层次越高的工作，承担的责任应越大，比如被审计领导干部在推动贯彻落实国家教育工作方针政策和决策部署方面承担的责任应该比在内部管理和对所属单位履行监管职责方面重；是否参与特定事项的决策管理承担的责任也应有所差异，参与的程度越深，承担的责任越大，比如校长尽管兼任了学校财经领导小组长，一般性财务收支方面的问题就不能认定其承担主管以上的责任，但如果校长在某一特定事项上从决策到管理全程参与，再加上违法违规后果严重和影响较大，就可以考虑认定其承担更高层次的责任。

二是权责一致。上文已提及的存在两个议事机构议事范围有交叉，各自上会标准未进一步明晰化的现象，如两个议事机构都有权议定教学、科研、行政管理中的重大事项，由于我国高校实行的是党委领导下的校长负责制，对于涉及学校改革发展稳定的方向性内容，即使由校务会议定，党委书记也应承担较大的责任；同理，对于特定的单项事项，即使由党委常委会议定，校长也应承担较大的责任。

三是客观公正。查阅会议记录是还原决策情形的较好方式，可以较好地重现讨论的过程、各党组成员或校务委员的初衷和态度，当党委书记和校长的态度完全不同，根据民主集中决策制度少数服从多数的原则，即使党委书记不同意做法也不能否决决议，考虑到此情形，如果认定党委书记和校长负有同等责任，就有损客观公正。（姜林森）