绩效预算魔方－－河北省财政厅全过程绩效预算监督模式特别报道

　　随着财税体制改革、绩效预算管理改革的全面深入，河北省财政厅把财政监督工作做了大力度的转型，实现财政监督工作着力点由侧重合规性检查向绩效性检查、出发点由辅助财政中心工作向直接服务财政中心工作、介入点由事后监督向全过程监督的转变。　　 

　　河北省财政厅让财政监督实现了财政合规性检查和财政绩效监督并举，让财政改革有效地预防腐败问题有了实质性的抓手，并且实现了财政大监督“由虚变实”的转换。从河北省人民政府出台《关于深化绩效预算管理改革的意见》到河北省财政厅印发《深化省级绩效预算管理改革实施方案》，河北省财政厅通过改革，构建了覆盖整个财政资金运行的联合监督网，也称为全过程绩效预算监督模式。　　 

　　 全过程预算监督　　  

　　河北省财政监督检查局局长姚绍学告诉记者，以前监督检查局在管理资金方面难度很大，难免受到人少、事多、监督难等情况影响。并且工作范围比较窄，仅做财政资金合规性检查，但这又与审计部门的工作相重复。面对这些困难，监督检查局要想有大的作为，必然感到掣肘。于是，河北省财政厅在这种情况下，做出改革创新，实现以绩效为导向，实施全过程预算监督，以及构建制衡机制，形成监督结果应用闭环。转型力度很大，目标就是要建立绩效监督新机制，不过这一切工作也在实践探索之中。　　 

　　所谓绩效监督新机制，就是将财政监督工作融入全过程绩效预算管理体系，覆盖绩效预算编制、执行过程以及执行效果的全过程，充分发挥财政监督在绩效预算管理中的职能作用。　　 

　　在加强对绩效预算编制质量的监督方面。组织指导编制绩效预算，提高部门编制预算的绩效理念，强化预算编制审核的绩效导向，重点从绩效目标是否精确明晰可实现、绩效指标是否科学合理可考核、评价标准是否客观实际可检验三个方面，通过对部门预算编制工作的组织、指导、参与和审核，发挥监督作用，完成编制任务，提高编制质量。　　 

　　在加强绩效预算执行过程的监督方面。将绩效运行监督贯穿于绩效预算执行各个环节，动态监控项目执行、资金运行和绩效目标完成情况，定期采集并汇总分析绩效运行信息，及时纠正偏离或未达到阶段绩效目标的各种问题。同时通过研发利用统一的会计核算管理平台，对流程设置、会计核算信息质量等进行有效监督，借以客观反映部门预算运行的质量和效果。　　 

　　在加强对预算执行效果的监督方面。构建部门自评价、财政重点再评价和第三方评价相结合的绩效评价新模式。采取部门自评与财政重点再评价相结合的方式，在部门对所有预算项目进行自评的基础上，财政部门进行自评指导、复核和重点再评价。以省委、省政府重大决策部署以及社会关注热点为重点，优先选择涉及“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、环境保护、经济结构调整等重点领域的工作活动进行绩效评价，逐步将所有工作活动纳入绩效评价范畴。对部分政策覆盖面广、社会关注度高的重点项目和重大政策，通过政府购买服务形式，委托第三方开展绩效评价，增强绩效评价社会监督力度和评价结果公信力。　　 

　　整个工作过程中，监督检查局的作用贯穿始终。监督检查局常务副局长张振川告诉记者：“河北省财政厅厅长高志立对财政监督业务非常精通，上任后就提出了整合监督力量，开展绩效监督工作。监督工作从源头开始介入，形成预算编制、执行、监督、评价，然后监督评价结果再反馈到预算编制执行当中的全过程预算监督，这是一套循环模式。”　　 

　　监督检查局经过这次转型调整之后，担负起了河北省绩效监督的责任。绩效评价工作被作为其中一个重要方式和环节，它将是监督检查局工作的主要内容之一。换言之，就是除了财政资金合规性检查以外，还要进行绩效监督，简称“一体两翼”。“一体”即财政监督，“两翼”分别是合规性检查和绩效监督，两方面相互配合。只有“两翼”同时发展，“一体”才能腾飞。 　　 

　　 机制保障　　  

　　众所周知，全过程绩效预算监督模式要在探索中不断创新，还要有相关的保障为其护航，否则这个模式只会停留在顶层设计当中。如何让绩效评价工作落到实处并且发挥出应有作用？河北省财政厅通过建立健全绩效挂钩、报告、公开和问责等制度措施，形成监督结果应用闭环，切实发挥财政监督服务财政中心工作的职能作用，真正实现预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责。因此，监督结果应用闭环是全过程绩效预算监督模式的效果保障。　　 

　　首先是建立监督结果与预算编制挂钩机制。将部门预算项目、工作活动绩效评价情况作为制定财政政策、安排年度预算、分配转移支付资金的重要依据，实现监督结果与预算编制挂钩。　　 

　　其次是建立监督结果报告制度。定期汇总各部门预算执行、绩效评价和整改落实情况，呈报省政府或分管省领导，作为加强预算执行监控、改进预算管理、反映部门工作成效的重要依据。 　　 

　　第三是完善财政监督结果公开制度。按照政府信息公开的有关规定，逐步将涉及群众切身利益、社会关注度高的民生、环境保护等类资金的绩效评价结果、绩效目标实现情况、处理处罚决定等结论性内容公开。　　 

　　第四是建立绩效问责机制。根据相关法律法规及省委、省政府对部门工作考核办法，对因故意或管理过失致使财政资金配置和执行绩效未达到预期目标的省级部门、预算单位、下级政府以及责任人员实施绩效问责。　　 

　　整个闭环模式中，结果与预算编制挂钩，并且结果公开，这就反映出绩效监督当中的果敢性。避免“口号式”的运动，进而能让绩效评价结果来深化和解决财政管理的现实难题。　　 

　　解决问题的最好方式就是拥有解决问题的能力。在严密的顶层设计当中，河北省财政厅智慧地把绩效评价结果的监督职责放在监督检查局，让绩效结果运用有了强大的发力点和实现路径，让设计方案能够落地。　　 

　　据记者了解，现在全国大部分地区的财政绩效评价工作没有设置在监督机构，而仅仅由一个处室来做。绩效与监督本来就是相互交融，有了绩效评价的抓手，监督工作才能准确发力，并且能为日后开展内控工作提供现实依据；反之有了监督权力，绩效评价工作才能更有效力的发挥作用。　　 

　　河北省财政厅根据新修订《预算法》和即将出台的《预算法实施细则》中有关全面、客观反映财政资金使用绩效情况的要求，对省级预算部门资金绩效监督做了全覆盖。为此，统筹协调、组织厅内具有监督检查职能的11个处室、单位，分类口开展工作活动重点预算项目的绩效评价工作。另外省财政厅在领导配置方面也下了番功夫，财政监督检查局局长姚绍学是厅党组成员，由监督检查局局长来统管这些监督部门。由此可见，财政厅在监督业务上，基本实现了统一领导。据此，在全国大部分地区还处于绩效评价与监督相割裂的状态时，河北省财政厅已先行一步，实现了绩效监督的大监督模式，这也代表着监督机构转型的一个发展方向。　　 

　　 形成监管合力　　  

　　如果说全过程绩效预算监督模式是个创新，那么整合全厅的监督力量便成为了全过程绩效预算监督模式的一大特色。　　 

　　业内深知，要达到全过程绩效预算监督模式很难，如果仅仅是监督部门来做这个工作，那么这种创新模式仍然会停留在表层。只有让财政业务管理部门加入其中，才能让绩效监督发挥实质性的作用。　　 

　　河北将财政监督贯穿于财政中心工作全局，建立健全财政专职监督机构和财政各业务管理机构之间科学合理、系统全面、权责明确的监督工作新模式。　　 

　　河北财政监督新机制的一大特色就是建立健全了不同于以往的、权责明确的、财政专职监督机构和财政各业务管理机构之间的监督工作新模式。财政业务管理部门和财政专职监督检查机构两大块统筹协调、权责明确、不留死角，前者包括预算绩效管理处、国库支付局和各部门预算主管处，后者包括厅内有监督检查职能的监督处（局）、财政监察一至五处、财政投资评审中心等10个单位。其中，预算绩效管理处主要负责研究建立绩效评价指标体系，建立健全绩效挂钩、报告、公开和问责等制度措施；国库支付局负责完善财政财会信息管理平台；各部门预算主管处要加强对部门绩效预算编制审核、执行监控和自评指导，还要与有监督检查职能的归口处室共同对对口部门部分工作活动和重点预算项目绩效情况进行具体考评。此外，财政专职监督检查机构还要对第三方评价进行监督，确保绩效评价结果的权威、可靠。　　 

　　至此，全过程预算监督模式，监督结果应用闭环，整合监督力量，完美的组成一体。全过程绩效监督模式重点作用事前绩效；监督结果应用闭环重点作用事后绩效；整合监督力量重点则是在工作机制方面发挥作用。河北的全过程绩效预算监督模式，全景式勾勒出现阶段地方财政监督的清晰脉络，形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”的全过程绩效预算管理新机制。　　 

　　 打破固有利益　　  

　　其实，全过程绩效预算监督模式是比较先进的理念。但是先进的理念一般都面临着难落地的尴尬处境。不过，对于财政人来讲，真正难的确实是“功夫在诗外”的状况。在推动某项改革的时候，改革就会首先变成部门利益之间的博弈，而这种博弈往往会通过一些“技术缺陷”使得改革裹足不前，监督检查局的工作人员向记者道出了几个难题。　　 

　　第一是依据的难题。作为财政去实施绩效监督，往往会被预算部门提出质疑。虽然《预算法》里明确规定，政府的财政部门监督本级部门的预算编制执行。但是如何去监督，这是一件难事。原来只是财政资金合规性检查，监督部门只要去部门单位检查资金有没有违规，有没有违纪等现象就可以了。但是现在换了方式，除了检查有没有违规违纪，还要对其做效果评价，这是工作内容的一种延伸。虽然绩效评价本身也是监督的方式方法，但会出现一个问题，比如通过绩效评价，某个预算单位得到的是中等偏上的绩效评价。那么中等偏上的绩效评价结果是依据什么标准得出来的？评价的方法原理是什么？预算单位是否认可这套评价方法？因为单位不同，项目不同，不可能有一个通用的评价方法。所以评价小组制定的评价方法，要取得预算单位的认同。但是这种认同的过程是很艰难的，绩效评价本身就触碰到了部门的固有利益，在这个过程中，要使全过程绩效预算监督模式保持效能，就要克服这第一道难题。　　 

　　第二是指标体系的难题。当然指标体系不仅是河北的难题，也是全国的难题，甚至是个国际难题。姚绍学说道：“目前很少有一套完整的指标体系，能够如实客观的反映事实，但是作为指标体系则必须要做到这一点。因为它涉及到评判标准的问题，比如给某两个单位的绩效成绩分别打出70分和80分，那么这两个分数的差异是什么，代表的含义是什么，这是需要研究的。”　　 

　　如果要让各个预算单位认可财政部门做的绩效评价工作，那么指标体系得到认可是重中之重，由此得出的评价结论对方才能认可。要让指标体系更加科学，必须要有个过程。这也是全过程绩效预算监督模式需要研究创新的内容，也是要克服的第二道难题。　　 

　　第三是连续性和稳定性的难题。简言之，就是所用的一套评选方法，要在大多数单位部门能够适用，不能一个部门一套方法，最后导致没有可比性。这也是全过程绩效预算监督模式要在探索中逐渐完善的内容。　　 

　　最后，张振川告诉记者：“全过程绩效预算监督模式改变了过去财政资金运行的整个流程，以前部门就是要资金，花钱只要不违规就是好的。但是，现在部门先要考虑所做的事情该不该做，做完能达到什么效果。所谓大监督就是把绩效理念和实践不断深化和完善。同时也相信这些难题也会成为全过程绩效预算监督模式不断创新的动力。”　（朱静）