“问题管理”市场监管模式探析
在当前商事制度改革深入推进的新形势下，基层工商部门承担的市场监管任务越来越重，对监管效能的要求越来越高，传统的开展群众性、运动式的执法难以适应新形势的需要，必须转变工作思路，调整工作方法，以科学监管提高执法效能，增强工作的针对性和有效性。笔者认为，在市场监管中推行“问题管理”是提高市场监管效能的有益探索。
开展“问题管理”的现实意义
完善移动监管体系
面对市场主体数量大幅增加的现状，只有依靠信息技术，逐步实现监管执法移动化、数字化、网络化和智能化，向科技要效率，才能提高执法工作的精准度和快速反应能力，同时减少人为因素对监管执法的干扰，保证执法过程公开、公平、公正。
嵌入精确电子地图，掌控监管区域。管辖区及管辖权体现的不仅仅是地域因素，更是对市场秩序风险的预警。比如，在信息化监管系统中设计地图定位、经营户查询、许可证过期查询、统计打印、部门函告等与实际工作密切相关的各类应用模块，警示、监督、函告三大主要功能以醒目颜色标志监管风险。对存在审批证件过期、无照经营未清理等问题的，以彩色警示闪图功能提醒监管人员及时落实监管职责。从基层分局到区、县市局，相关负责人均可以按权限随时了解、掌握、监督各基层分局履职情况，及时掌握工作进度，即时发送督办通知。
科学规范监管流程，保证程序合法。由执法系统设定规范的执法流程后，具有鲜明的机械属性，可有效避免“人为干扰”，最大化地实现执法行为符合法定程序。比如针对无照经营行为，项目监管组在监管过程中如果发现无照经营业主，可随时开展现场检查，并依法采取适当的行政措施，然后打开移动执法终端，在“无照经营管理”板块中的“新建无照经营”模块，录入检查情况和采取的行政措施以及准备采取的处理意见，并进行GPS定位及上传照片。上述项目监管组所在基层分局的负责人登录“工商移动监管应用平台”网站，根据项目监管组处理意见，给予同意或其他处理意见。项目监管组根据领导意见采取下一步处理措施。对于监管中发现的问题，可当场采取相应的处置措施，并当场打印纸质文书送达当事人。检查结束后，项目监管组返回分局，将移动执法终端上的数据通过USB接口上传至服务器，分局负责人可以实时查看。上述流程高度透明，避免了管理考核中的暗箱操作行为。
重点区域定期监管，追求实体正义。对无照经营业户，无论是立案处罚还是采取行政指导措施，全部进行定期复查，对重点行业（如危险化学品经营、烟花爆竹经营、食品经营等）复查时间确定为给予处罚或行政指导的30天之内；对一般行业，即无前置许可的行业,复查时间确定为给予处罚或行政指导的60天之内，超期便会在任务模块中进行红色提醒。对复查发现仍未办理营业执照的，未给予处罚的进行处罚，已经处罚的采取取缔措施。对已经办理营业执照的和正式停业的，转入已办照或已停业模块。同时，监管机构对转入已办照或已停业模块的市场主体进行抽查，对弄虚作假的工作人员，给予相应责任处分。
在运用移动执法系统开展工作过程中，一线监管人员和所长以及相关业务科室按照系统操作流程在各自职权范围内开展工作，所有的操作步骤都保存在后台服务器上。如此，遇到被追究行政不作为责任的，可以调出全部执法记录进行举证抗辩，以此降低无照经营监管风险。
加强交互化监管，确保无缝对接。人机交互，执法行为和系统数据动态一致，最大限度地确保执法同步和精准监管；权属交互，不同岗位执法人员进行任务交割；通信交互，监管者和被监管者联系密切，有效提高了应对突发性事件的能力。
需要特别说明的是，不论监管手段怎么变化，要紧紧抓住市场监管风险点不放松。
加强商品质量溯源监管
商品条形码溯源监管的主要对象是一级批发经营者，即直接从生产厂家进货的批发经营者，包括总经销、总代理、配送中心、大型商场超市、市场批发经营户等。具体到某一地市，主要是指直接从该地市的生产厂家进货的批发经营者和直接从外地生产厂家或供应商进货的批发经营者，抓住商品批发这一承上（生产环节）启下（销售环节）的中枢环节，也就抓住了治理源头。
依托大数据，对辖区商品经营主体实施项目监管，借助网上行政执法平台，执法人员扫描商品条形码即可快速查询与商品相关的所有信息，快速识别伪造、冒用或使用过期条形码的商品。对已公布下架的商品，只要输入下架商品名称或条形码，即可快速查找到辖区经销商名称，从而实现定向监控，强化源头控制，大大提高了监管效率。与此同时，通过商品条形码识别系统，消费者可以查询所购买商品的身份信息，从而加大社会监督力度。
以“问题管理”创新基层监管思路、方法和手段
转变工作思路 提高履职效率
“问题管理”是以解决问题为导向，以挖掘问题、表达问题、归结问题、处理问题为切入点的一套管理理论和管理方法。“问题管理”的三要素是挖掘问题、解决问题、表达问题。其中，挖掘问题包括发现问题、分析问题和界定问题。解决问题包括制定解决方案、实施解决方案和跟踪反馈。表达问题不是独立环节，体现在挖掘问题和解决问题的每一个环节中。
在市场监管中开展“问题管理”，是指工商、市场监管部门针对辖区市场存在的一个或多个问题点，实施检查、指导、规范、查处等一系列行政行为的监管方式，是一种集办案、维权、检查为一体的新型监管模式。
过去基层工商所的工作任务相对比较单一，如今不同，不仅是监管对象的数量大幅增加，而且监管对象从事的行业呈多元化发展趋势。仍然沿用过去的老办法、老经验、老手段开展市场监管工作，很难完成当前的监管任务。基层执法人员沿袭网格化监管模式，习惯于盯着一些无照经营户不放，而对于真正影响经济发展的老大难问题无法解决，难以实现监管到位。为彻底改变上述状况，必须通过“抓大”根治危害经济发展的根源问题，通过“放小”对企业轻微违法行为予以行政指导，为企业营造宽松的发展环境。
转变工作方式 找准工作方向
过去实行网格化监管，对各类市场主体进行巡查，任务繁重，导致走马观花、应付了事。以“问题管理”为核心的项目式监管，发现问题是前提，市场监管人员必须学会从日常监管、投诉举报中分析、梳理工作重点、难点，找准基层市场监管工作的风险点，以此作为立项依据。同时，项目监管是动态的，需要不断地发现问题、解决问题，这就要求执法人员更加主动地发现问题，不断找出新问题。浅层次的问题解决了，还要努力发现深层次的问题。项目的设立大多是针对难点热点问题，而这些难点热点问题多是历史遗留问题。彻底解决这些问题，必须由表层监管向深层次监管、由粗放型监管向精细化监管转型，立足于促进地方经济社会发展、找准问题根源的角度开展市场监管工作。项目式监管围绕梳理和解决大问题进行，而各类大问题的发现和解决，由点及面，基本涵盖了工商工作的方方面面。因此，项目监管组的设置为基层干部指明了工作方向，提升了基层监管执法效率。
转变监管模式 优化执法监督
“问题管理”是一种集办案、维权、检查为一体的新型监管模式，与网格化监管模式相比有着更加缜密的工作框架。
在工作模式上，基层工商部门根据梳理出的问题，可以设一个或多个问题监管组。问题监管组是动态的，随时发现新问题随时立项。问题监管组视具体情况可以单独作战，也可以联合作战。
在工作方法上，一是可与当地党委、政府保持密切联系，通过向相关部门送达行政建议函，建议相关部门依职权查处，最大限度地取得党委、政府的支持；二是针对行业性问题，问题监管组可以灵活采取措施，能规范的规范，能整合的整合，从而促进问题的有效解决；三是有利于县区局统一调度指挥，县区局根据实际需要，定期组织调度会，给予工作指导和人员支持，并随时根据工作进展调整工作方向，有利于高效实现工作目标。
总之，“问题管理”是一种从面到点的监管方式，根据基层监管部门辖区特点梳理问题，找准破坏市场秩序的严重问题，并列为工作重点，由此实现由综合监管向专业监管的转变，不仅增加了监管的深度，而且大大降低了执法成本，有利于推动市场监管整体工作的开展。 □河北省沧州市运河区工商局 张梅
来源： 中国工商报