构建老年人长期照护制度：家庭尽责 政府主导 社会参与

2月初，民政部等13部门联合印发《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》(以下简称《通知》),明确进一步调动社会力量参与养老服务业发展的积极性。

社会力量的参与，是建立老年人长期照护保障制度的重要一环。

2016年5月，习近平总书记在中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习时强调：“要建立老年人状况统计调查和发布制度、相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度、老年人监护制度、养老机构分类管理制度。”此后不久，人社部发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，各方陆续开展相关的探索和实践。

其中，政府、社会、家庭应该分别扮演怎样的角色？国内长期护理保险试点成效几何？

解家庭赡养能力不足困局 政府主导社会参与

电视剧《辣妈正传》的女主角夏冰的婆婆患了阿尔茨海默症。，观众一方面心疼夏冰照顾婆婆的辛苦，另一方面又看着病情严重的婆婆很是心酸。

中国传统社会中，老年人的照护，主要由家庭承担，家庭对于老人的赡养责任是第一位的。然而，随着人口政策的影响和跨地域社会流动的加剧，传统养老方式和保障体系正遭遇巨大挑战。根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果数据显示，目前空巢老人比例达到51.3%。北京大学人口研究所宋新明教授说道，“从失能失智老人自身来说，他们的照料、医疗护理、康复是需要很强的专业技能的。建立长期照护保障制度既可以减轻家庭负担，也能让失能失智老人得到更好的照护。另外，它不仅可以提高失能失智老人的生活质量，在发展我国养老服务体系方面也具有重要意义”。

全国老龄办常务副主任王建军指出，建立长期照护保障制度，要正确处理好“三个关系”，即政府、社会、市场之间的关系，应该鼓励有条件的地方先行先试，在各地实践探索的基础上，建立统一的国家长期照护保障制度。

“建设长期照护保障制度，需要各个相关政府部门通力合作。政策制定、筹资模式、服务质量的评估和服务过程的监督等都需要政府部门来主导。”中国社科院研究员唐钧向记者表示。

13部门联合发布《通知》，充分体现了对养老服务业的重视，也说明各部门对于需要形成合力推动长期照护保障制度有充分的认知。

已有地方进行了探索尝试。，譬如全国最早进入人口老龄化、且老龄化程度最深的城市上海。截至2015年底，该市60周岁及以上的户籍老年人口达到436万人，占全市户籍人口的比重为30.2%。上海浦东黄金地段2016年底成立了一家新型养老机构——“陆家嘴长者综合照护家园”，由政府提供社区资源，交由社会力量提供更有效率、更专业的养老服务，受到不少老年人好评。

上海市民政局老龄工作处处长陈跃斌近日接受媒体采访时表示，上海正着力放开养老服务市场，构筑一个多元化的养老服务体系，“政府主要满足基本养老服务，包括把困难人群的"底"兜好；以社会力量为主提供养老服务；并让更多的企业"唱主角"，提供市场化的养老服务。”

补养老设施、服务队伍缺口 社会力量迎来新窗口

与发达国家相比，我国进入人口老龄化只用了不到20年的时间，其间，社会财富积累时间短、人均收入低，在专业服务队伍、设施合理有效供给以及资金筹措等方面目前还存在不足，面临未富先老与未备先老。

“我国失能老人已突破4000万，其中96%患病，需要长期照护。按国际普遍要求，失能老人与护理人员比例是2:1，但国内情况约为10:1，相差5倍。即便按普通养老服务人员配比3:1计算，全国养老护理人才缺口也在1000万以上。”在2016年10月的全国政协双周协商座谈会上，全国政协委员苏华用一组数字表明了我国加强养老服务专业人才队伍建设的紧迫性。

而长期照护床位不足、养老机构前置审批不合理也成为社会力量积极参与养老服务业的瓶颈。

《通知》提出，要尽快破除养老服务业发展瓶颈，激发市场活力和民间资本潜力，促进社会力量逐步成为发展养老服务业的主体，培育和打造一批品牌化、连锁化、规模化的养老服务企业和社会组织。此举被指为社会力量参与养老服务业打开了新的窗口。

依据《通知》的相关规定，未来政府对养老服务企业和社会组织将有“放”有“管”。“放”，是简化行政审批、不动产登记等事项的手续；“管”，是对养老机构行政违法案件严格按照法定权限和程序办理，对养老服务企业做出的行政处罚信息，依法予以公示，并建立社会评估机制。

而根据国务院《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量》要求，2020年，长期护理型床位占比要达到30%以上，并鼓励发展社区养老院以满足失能失智老年人就近照护需求。

养老服务队伍和设施的缺口背后，是资金的不足。据民政部全国养老服务业专家委员会委员、湖南普亲老龄产业发展有限公司董事长唐文湘介绍，目前我国老年人平均可支配的养老金普遍在1800-2000元之间，而失能失智老人照护的成本为3500元左右。这之间有1500-1700元的差额。

破养老资金瓶颈 长期护理保险制度试点进行中

为探索建立以社会互助共济方式筹集资金，为失能失智老人的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度，人社部去年发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，上海、广州、青岛等15个城市被纳入首批试点城市。

多地已展开试点。2016年7月，北京海淀区出台了“居家养老失能护理互助保险”的地方性办法，其中关于失能服务标准，就围绕着“吃饭、穿衣、睡觉、如厕”4项内容，由专业第三方机构将老人的失能程度做了四种等级的划分，相应享受900到1900元不等的服务。

上海市宣布从2017年1月起在徐汇、普陀、金山三个区先行开展试点，60周岁及以上的享受职工养老保险退休人员或居民养老保险人员，可自愿申请老年照护统一需求评估。经评估护理需求等级为二至六级的，可以由定点护理服务机构为提供相应护理服务，并按规定报销护理费用。先行试点期间，个人和单位暂不缴费，所需资金由医保结余资金划转；全市试点后，长期护理保险将按照社会保险制度的基本原则，按规定进行筹资。

北京和上海的试点办法中，均提到了老人失能程度或者是护理需求的评估。“有些老人能够自己下床走动，有些老人可能失去了自由活动的能力，需要24小时的照护，那么就得分等级。”中国社会保障研究中心主任褚福灵建议，尽快实现失能等级鉴定和护理服务等级评定标准的全国统一。

“长期护理保险主要面向失能、半失能老人，但这些老人的具体情况是多样的，需要的照护程度也不一样。”中国人民大学组织部部长、老年学研究所所长杜鹏认为，要把保险落到实处，还需要对保险进行细分，开展有针对性的服务和支持项目。

此外，唐文湘指出，目前的试点都是考虑从财政、医保里面拿钱出来，然后个人缴费一部分，来构成一个新的保险，这样的做法可能会导致过度医疗，加剧医疗资源紧张度，透支医保资金的可能，建议在试点方向上从以基本的生活照护为基础辅助一些必要的医疗护理的角度考虑，进一步多样化，多元化。

从日本、德国等国的经验来看，长期护理保险作为一项独立的社会保险存在，一般会建立政府、用人单位和个人共同承担的缴费机制。例如老龄化程度已达26%的日本，长期护理保险资金由政府和个人各承担一半。

转载：《人民网》（2017年2月24日）