对合同违法行为如何适用从轻、减轻和免于处罚规定（四个专项行动）
随着省局“四个专项行动”重要内容之一的整治合同格式条款专项行动在全省的逐步深入开展，经常有基层执法人员向笔者咨询：根据《合同违法行为监督处理办法》第十三条“当事人合同违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，应当依法不予行政处罚；主动消除或者减轻危害后果的，应当依法从轻或者减轻行政处罚；经督促、引导，能够主动改正或者及时中止合同违法行为的，可以依法从轻行政处罚”之规定，对工商机关不能取得造成危害后果证据的合同违法行为，或者当事人主动改正合同违法行为的，是否就不得进行处罚了？鉴于对本条规定的理解对查处合同违法行为乃至其他市场监管执法工作都具有一定意义，笔者想在此与大家就如何准确理解从轻、减轻或免于行政处罚的规定作一交流。
我们先看一下《行政处罚法》对从轻、减轻或免于行政处罚是如何规定的。《行政处罚法》第二十七条第一款规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”与《合同违法行为监督处理办法》第十三条相对照，不难看出，《合同违法行为监督处理办法》第十三条规定与《行政处罚法》第二十七条规定的内涵是一致的。
一、《行政处罚法》中的从轻、减轻或免于处罚
《行政处罚法》之所以作出从轻、减轻和免于行政处罚的规定，主要是基于以下几点考虑：第一，在我国惩罚本身不是目的，如果用较轻的处罚能够达到目的，采用较重的处罚事实上是扩大处罚成本；第二，恰当地使用从轻、减轻或免于处罚，更容易使人改过自新；第三，违法行为客观上有情节轻重之分，有危害大小之别，如果处罚不分轻重，不管三七二十一皆打五十大板，既不能体现过罚相适应的原则，也不公正；第四，根据情节、后果决定轻重，更能够发挥行政处罚催人向善的导向作用，更能够体现行政处罚的政策。
但从《行政处罚法》第二十七条的规定不难看出，决定从轻、减轻或免于处罚必须具备法定条件，而不完全取决于行政机关及其执法人员的自由裁量。然而目前在工商行政管理机关，一些执法人员恰恰在对这一条规定的理解和适用上存在着较大的误区，行政执法过程中滥用自由裁量权，随意减免处罚的现象较为普遍。更有甚者，有些地方的工商机关还将“少罚点，当事人容易接受，能够提高执法效率”的歪论作为经验予以宣传和推广，严重地损害了法律的权威性和严肃性，应当引起我们的高度重视。
从轻处罚是指行政机关对违法行为人在几种可能的处罚方式内选择较轻的处罚方式，或者在允许的幅度内选择较轻的处罚。减轻处罚是指行政机关在法定的处罚方式和处罚幅度最低限以下，对违法行为人适用行政处罚。根据《行政处罚法》第二十七条第一款之规定，从轻或者减轻处罚，应当具备下列情形之一：
一是主动消除或者减轻违法行为危害后果的。是指违法当事人对实施违法行为的主动补救，是从主观积极的角度来消除或者减轻违法行为的危害后果。主动消除或者减轻违法行为危害后果，不仅使业已造成的社会危害性有所减少，而且表明行为人已经知错改错，而不是文过饰非，如不从轻或减轻处罚，就堵塞了违法者的“自新”之途。
二是受他人胁迫有违法行为的。是指在现实生活中有些人实施违法行为是由于某种原因而受到一定程度的威逼或者强制，这些人从主观上看是不完全愿意实施违法行为的，客观上在违法过程中所起的作用也较小。受他人胁迫实施违法行为，之所以可以从轻或减轻处罚，一是因为被胁迫人实施违法行为并非行为人主动的意思表示，而是一种被动行为，客观上处于意志相对不自由状态；二是在这种情况下，胁迫者往往应承担更重的责任，从该违法事件整体来看，并不违反“过罚相适应”原则。
三是配合行政机关查处违法行为有立功表现的。这种情况是指当事人以实际行动对违法行为予以补救，配合行政机关查处违法行为，包括检举揭发违法行为，向行政机关主动提供材料和线索，积极做有关当事人的工作，使行政机关的查处工作进展顺利、效果明显。立功可以赎过，是我国法律责任制度中一个颇具特色的制度，目的在于激励违法行为人检举揭发违法行为。可见，将这种表现作为从轻或减轻处罚的法定理由，主要是基于行政处罚政策上的考虑。当然，违法行为人积极配合行政机关查处违法行为并有立功表现，表明其主观恶意减轻，行为人对法定义务已有所认识和重视，对其从轻或减轻处罚，也是符合“过罚相适应”原则的。
四是其他依法从轻或者减轻行政处罚的。由于上述三种情形不可能概括所有应当从轻或者减轻行政处罚的情况，故本项为某些特殊情形留有余地。现实中对此项规定的理解和适用最易产生偏差和错误，有些行政机关和执法人员只要在自己想对违法当事人从轻或者减轻处罚的时候，就随便找个理由算作“其他从轻或者减轻行政处罚”的情节。如：受地方保护主义和说情风的干扰时，为了不得罪领导和亲朋好友，往往以此项规定为由从轻或减轻处罚；也有的执法人员以此项规定为由肆意运用自由裁量权，为个人捞取好处。令人忧虑的是，这些行政机关和执法人员这样做的时候往往还理直气壮，因为他们认为这是法律赋予他们的权力。其实，这种认识是对法律原意的严重曲解——他们只注意了此项规定中“其他从轻或者减轻行政处罚”的情节，却忽视了其中的“依法”两个字。正确理解此项规定，应该解释为“其他法律、法规、规章规定的从轻或者减轻行政处罚的”。这具体包括两方面的含义：一是《行政处罚法》实施之前法律、法规、规章规定的其他从轻或者减轻行政处罚的情形仍然有效。如《行政处罚法》实施时仍未废止的《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》（已于2008年被废止）第十七条规定：“投机倒把……行为人主动交代……的，可以从轻……处罚”；二是《行政处罚法》实施之后法律、法规、规章仍然可以对从轻或者减轻行政处罚的情形作出特别规定。如新《产品质量法》第五十五条规定：“销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚。”
《行政处罚法》第二十七条第二款中的不予处罚应理解为免于处罚，是指行政机关考虑到某些法定情形对实施应受行政处罚行为的人不适用行政处罚的情况。免于处罚过度适用，将会造成“执法疲软”，所以对免于处罚必须规定法定条件。根据本款规定，免于处罚必须同时具备三个要件：第一，违法行为轻微；第二，行为人有及时纠正违法行为的事实存在；第三，没有造成危害后果。缺少其中任何一个条件，就不能免于处罚。
应该引起注意的是，有些地方的工商机关对经济困难的违法当事人，因收缴其罚款难度大，为了提高结案效率，也往往予以从轻或者减轻处罚。这种做法也是错误的。因为“经济困难”不是从轻、减轻或者免予处罚的法定条件。对经济确有困难，一时难以缴纳罚款的情形该如何处理？《行政处罚法》第五十二条作出了明确规定：“当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。”
二、对合同违法行为的从轻、减轻或免于处罚
对《行政处罚法》关于从轻、减轻和免于处罚的规定作了上述分析后，就不难确定《合同违法行为监督处理办法》第十三条规定的具体适用了。即便合同违法行为没有造成危害后果或者当事人主动消除了危害后果，但只要该合同违法行为并不同时具备“合同违法行为轻微”和“当事人有及时纠正合同违法行为的事实存在”这两个条件，就不能免于处罚，而只能依法从轻或者减轻行政处罚；同样，当事人主动改正合同违法行为的，只要该合同违法行为并不同时具备“合同违法行为轻微”和“没有造成危害后果”这两个条件，也不能免于处罚，而只能依法从轻处罚。 （梁仕成）
（作者单位：河北省承德市工商局）