财政部：适应经济新常态 创新公共服务投入机制

    “创新财政投入及管理方式，提升公共服务供给质量和效率”——就推进PPP改革热点与财政部副部长王保安面对面

    推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式是党中央、国务院确定的一项重大改革任务，是支持新型城镇化建设、推进国家治理体系和治理能力现代化、构建现代财政制度的体制机制变革。2014年以来，财政部大力推广PPP模式，构建系统性管理制度和政策体系，国务院有关部委、各级地方政府对PPP工作高度重视，积极探索，一大批PPP项目“落地”实施。初步统计，目前各省已公布的2015年PPP项目计划投资总额已近万亿元。

    随着我国经济发展进入新常态，PPP模式能否改变地方政府“融资搞建设”的习惯思维，能否给中国经济社会发展带来新动力、新气象？就这些社会关注的热点问题以及2015年财政部推进PPP工作的重点安排，记者采访了财政部副部长王保安。

     适应经济新常态 创新公共服务投入机制

    当前，我国正在积极实施新型城镇化发展战略，需要不断提高公共产品和服务供给效率和质量，也需要大量的资金投入，这将如何实现呢？

    王保安说，一方面，随着城镇化、工业化加速，基础设施建设资金缺口加大；另一方面，随着我国经济新常态的出现，财政收入增速明显下降，地方融资平台规范转型迫在眉睫。为此，创新公共服务投入机制，推广PPP模式势在必行。推广PPP模式能够充分发挥政府和私人部门各自优势，提高公共服务供给效率和质量，实现长期激励相容。

    从政府角度看，通过动员私人资本参与，不仅可以减轻当期财政支出压力，而且可以平滑年度间财政支出波动。从社会角度看，通过发挥公私部门的各自优势，能“让专业的人做专业的事”，并建立激励相容的约束机制，把政府的政策目标、社会目标和私人部门的运营效率、技术进步内在动力结合起来，充分提高公共产品供给效率。从市场角度看，通过PPP模式，私人部门可以进入电力、道路、供水、供热等公共服务领域，大幅拓宽了国内企业特别是民营企业的发展空间。这也是全面深化经济体制改革，发展混合所有制经济的一项重要内容。

     突出制度规范 为PPP工作保驾护航

    事实上，上世纪90年代以来，我国在基础设施领域一直在探索使用以BOT为主的PPP模式，但很多类似项目在利益分配、风险分担、政府监督三个核心环节上一直陷入“形似而神不似”的怪圈：政府承担过多风险、政府或企业失信现象时有发生、项目运行缺乏持续有效监管等。

    对此，王保安分析认为，关键原因在于缺乏顶层设计、法律法规缺位、制度建设滞后。良好的法律环境、科学的政策体系是PPP规范健康发展的基础和保障。当前推进PPP模式的核心是建立健全制度体系，厘清政府与市场关系，要特别注意明晰政府和市场的边界，强化“合同和契约观念”。2014年以来，财政部已经相继出台了PPP工作通知、操作指南、合同指南等多项规范操作规章。

    目前，个别地方对PPP模式的认识仍然尚欠全面，将PPP简单等同于新的融资渠道，而不是公共服务提供模式和项目管理方式的变革，可能存在“走偏”和“变异”的问题。王保安表示，为确保PPP工作规范开展，2015年财政部将按照“法律规范＋政策指导＋实施细则”的框架，建立健全PPP制度体系，并做好PPP项目全生命周期的财政管理工作。

     保障合同履约 将PPP项目财政支出纳入预算

    过去我国个别地方债务压力较大、信用环境较差，政府契约意识薄弱，招商引资时积极承诺，建好运营后难以兑现，尤其是面临地方政府换届、重大政策调整时，推诿责任现象时有发生，损害了社会资本合法权益。

    王保安说，PPP模式的本质是一种基于合约的政府和社会资本合作过程，双方的权利、义务、风险分担、利益补偿等均以合同明确。在这一合作过程中，政府和社会资本是平等主体，是一种“伙伴关系”。从国际经验看，政府和社会资本双方都诚实守信、认真履约，是顺利开展PPP项目的前提。

    与传统的一次性项目审批不同，PPP模式需要实施项目全生命周期合同管理，在合同有效期内对公共服务的质量和价格进行持续监管，并将政府付费和使用者付费与绩效评价相挂钩，确保实现公共利益最大化。

    为确保PPP项目在长达二、三十年的合同期内，地方政府有能力及时、足额按照合同履约，2015年，财政部将制定一系列制度规范，明确要求统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任，将PPP项目的财政支出责任纳入预算管理，并由上级财政部门对下级财政部门进行监管，从而对政府履行合同义务形成有效约束。

     切实转变政府职能 确保公共服务价廉质优

    成功的PPP是一种“政府、企业、社会多方共赢”的模式。在我国过去实践中，由于缺乏科学的成本评估、利益调整和公开机制，也出现过社会资本“暴利”、公共服务价格高企等问题。

    王保安说，通过推行PPP模式，政府部门要把更多的注意力放到制定战略规划上，放到公共服务价格、质量的监管上，真正实现政府职能转变。

    “该由政府管的，要切实管住管好”。政府要做好PPP整体规划，建立“动态调整机制”，在PPP项目全生命周期内，根据项目运营情况、公众满意度等，定期对价格、补贴等进行调整，双方互相监督，强化合作，使社会资本“盈利但不暴利”。

     以示范项目为抓手 着力打造样板

    2014年底，财政部公布了首批PPP示范项目名单，共30个项目，总投资额1800亿元，其中22个是地方融资平台公司存量项目。地方普遍反映，列入财政部示范项目名单对项目增信和引导社会资本参与发挥了巨大作用。

    王保安说，推动PPP示范项目建设，形成一批可复制、可推广的项目范例，是财政部近期推进PPP工作的主要思路和重要抓手。在PPP工作起步阶段开展示范项目建设，既有利于形成“样本”和“标杆”，发挥示范效应，也有利于促进各项制度真正“落地”，还能为项目融资发挥增信的作用。为保持工作连续性、稳定性和示范性，2015年财政部将继续分批次推出示范项目。后续示范项目评选将制定统一评选标准，严格把关，接受社会监督，保证公平公正。

    王保安说，2015年，为有针对性地解决PPP示范项目实施过程的难点，助推更多PPP项目“落地”，财政部将继续着力破除PPP发展的体制机制障碍，为PPP模式的快速健康发展提供良好的法律和政策环境。同时，进一步完善PPP支持政策体系，通过“以奖代补”等措施，引导和鼓励地方将具备条件的地方融资平台项目转型为PPP模式，推动设立中国PPP融资支持基金，提高PPP项目的可融资性，加快推动项目实施。(记者 任鹏飞、毛伟豪)