支出问效 提升政府公信力——财政部及中央部门预算绩效管理改革纪实

　　2016年，全过程预算绩效管理不再是纸上蓝图，而是正式步入财政预算管理轨道，成为预算改革的风向标和助推器。今后，社会公众不仅有望了解政府部门的全部工作过程，还将逐步看到政府部门可以量化的各项工作效果。

　　可以说，通过深化财政预算绩效管理改革，提升政府公信力正在进行中。“财政部党组的高度重视，是预算绩效管理迅速推进的重要保障。”一位财政管理者如是表示。

　　“目标责任书”首次实现绩效全覆盖

　　怎样衡量政府部门行政管理业绩？这个问题常常“无解”，原因在于很多行政工作不能量化。那么，如果明确财政预算绩效目标、量化部门绩效指标，就能够更好地落实政府的工作任务和责任，并通过逐年评价反映其绩效进步。因此，设置绩效目标及细化的绩效指标是绩效管理的重要基础。

　　2016年初，财政部在中央部门预算编制中，明确要求中央部门所有项目均需编报绩效目标；同时，对153个中央部门的2024个一级项目逐一进行“面对面”审核，真正做到“预算编制有目标”，初步建立了比较全面的中央部门绩效目标及指标体系。

　　“按照财政部的要求，我们在报送部门预算时，将绩效目标一同上报，并进一步规范每一项具体的绩效指标，包括数量、质量、时效、成本等产出指标，经济效益、社会效益等效益指标，以及满意度指标等。”水利部财务司相关负责同志介绍说，2012年以来，水利部建立了预算项目储备等三项机制，结合三项机制建设，要求各单位将绩效目标与项目同步纳入项目库储备，提前实现了部门预算项目绩效目标管理全覆盖。

　　围绕绩效目标管理，财政部反复修改完善，尽可能设立一套能够“多视角”看问题的评价方式。在下达2016年中央部门预算时，财政部首次将这些项目的绩效目标及具体绩效指标与资金同时批复下达，此举相当于与各中央部门签订了一份“目标责任书”，将“花钱”和“办事”有机结合，强化了中央部门的责任和效率意识。也由此，财政预算管理中的“花钱必问效，无效必问责”的责任契约机制基本形成。

　　财政部为主体  首次规模推重点绩效评价

　　对重点民生政策和重大专项开展绩效评价，既是全国人大常委会的要求，也是社会各界的期盼。为此，财政部近年来付出了不懈的努力。

　　在财政部预算评审中心提交的一份《2015年度农业机械购置补贴专项资金绩效评价报告》中，有包括相关性、效率性、效果性、公平性和可持续性在内的五个维度的评价指标体系。除了给出客观的分数，报告还对政策实施成效及存在问题进行了全方位剖析。

　　“如果公众能够看到这样的评价，就会对财政工作增加新的认识。”一位全国政协委员这样说。

　　做到这一步并不容易。怎样能够在讲求效率的前提下，进一步强化绩效评价的引导作用，是这项工作的出发点。2016年，财政部在各中央部门自行开展绩效评价试点的基础上，利用财政部预算评审中心和部驻各地监察专员办事处的专长和优势，选择了基本涵盖社会广泛关注的教育、社保、农林水等重点民生领域25项重大民生政策和重点专项支出，以引入第三方的方式开展重点绩效评价，涉及预算资金约3092亿元。

　　此次绩效评价单项项目（政策）总分为100分，平均得分85分，总体结果比较令人满意，但也存在一些问题。如，部分政策制定有偏差，绩效目标不明确，一些民生政策设计与实际需求脱节；部分省市对一些支持企业发展和环保类的项目缺乏有效监管机制，造成资金拨付不及时、违规使用专项资金等。针对发现的问题，每一份绩效评价报告都提出了整改措施。

　　针对问题及建议，财政部努力加大绩效评价结果的应用力度，进一步促进与预算安排有机结合；对于延续项目，要将绩效评价结果作为2017年中央预算安排和资金分配的重要依据。督促相关部门进行整改也是重要一环，如增强绩效信息透明度，将绩效评价报告在一定范围内公开；做好后续整改与跟踪工作，建立健全结果应用监督机制。

　　在给财政部反馈的一份《关于2015年就业补助资金三项补贴政策绩效评价结果应用有关情况的函》中，人力资源和社会保障部表示，要针对评价报告反映出的问题，无论政策设计、执行等原因，都会认真分析研究，并会进一步强化资金管理使用等工作。据了解，此类的意见反馈还有不少。

　　财政部副部长张少春在“关于2015年重点支出绩效评价结果应用有关问题的请示”上作出批示：“评价暴露出一些问题。要总结经验，一步步做下去。”

　　建立部门自评体系  首次推动绩效监控

　　绩效监控是全过程预算绩效管理的关键环节，也是确保实现绩效目标、落实绩效主体责任的重要手段。对于这项需要全力推进的工作，必须由点到面循序渐进地进行，最终形成机制。

　　2016年，财政部首次选取了水利部、银监会、审计署、中组部等15个中央部门开展了绩效目标执行监控试点工作。主要内容是要求中央部门组织项目执行单位对照年初绩效目标，通过填报《项目支出绩效目标执行监控反馈表》，跟踪查找项目执行中资金使用和业务管理的薄弱环节，及时弥补管理中的“漏洞”，纠正绩效目标执行中的偏差。银监会根据监控结果及时调整了预算。国家知识产权局将绩效指标执行进度情况纳入该局预算执行月报，不仅能够清楚每个项目月度花了多少钱，还掌握了每个项目的绩效指标完成进度。

　　为进一步扩大预算绩效管理范围，提高部门支出责任意识，根据中央巡视整改要求，2017年财政部首推中央部门项目绩效自评全覆盖，即统一要求部门在2016年预算执行完成后，组织对本部门及所属预算单位的所有项目开展绩效自评，确保绩效自评要求覆盖率达到100%。同时，各部门要对本级项目和所属预算单位项目的绩效自评结果进行审核，并做好项目支出绩效自评总结工作，将有关绩效自评情况报送财政部，真正做到项目立项有目标、目标执行有评价、评价结果有应用。

　　各中央部门已经纷纷对所属预算单位进行了绩效自评的布置工作，随着绩效自评工作的进一步开展，绩效自评将全面在中央部门得到落实，中央部门会对自家的工作实行全面“体检”。

　　透明政府职责  首次公开绩效信息

　　一个国家的现代化，不仅需要现代的科技和经济，而且需要现代的政府治理，从某种意义上说，实现政府治理现代化的任务更为艰巨。而建设现代化的服务政府、责任政府、法治政府离不开公开透明和信息反馈。实际上，透明是法治的前提，回应是责任的基础。

　　在2016年财政决算公开中，绩效信息的公开成了最精彩的看点，而这得益于财政部积极组织和推动2015年中央部门决算中的绩效评价结果公开。此次共有69个中央部门公开了绩效工作开展情况，24个中央部门公开了项目支出绩效评价报告，受到社会各界的广泛关注，包括新华社、《人民日报》在内的多家主流媒体纷纷进行了报道。某种程度上说，这样的信息公开，使得各界对财政工作的理解和认可达到了一个新高度。

　　“不能不说，绩效评价信息的公开，进一步增强了政府的公信力，使社会公众对公共财政带来福祉的获得感得以量化，更是预算绩效管理制度改革向纵深推进的重大突破。”财政部财政科学研究院研究员王泽彩对记者表示。

　　主动接受人大监督      首次向全国人大提交绩效评价报告

　　今年7月份，在向全国人大常委会提交2015年中央决算报告时，财政部首次将中央财政草原生态保护补助奖励政策等5个项目和政策绩效评价报告，作为2015年中央决算参阅资料提交全国人大常委会，上报情况内容涉及科研、文物保护、教育、生态、海关执法等重点民生领域。

　　对于财政部的新做法，全国人大给予了积极的回应和肯定。全国人大常委会预算工委副主任刘修文评价说：“绩效预算是深化财税体制改革的重要方面，是加强政府财政管理的重要内容，也是改进和加强人大对政府全口径预算和决算审查和监督的重要着力点。目前，全国人大及其常委会和国务院及其有关部门正在依据新预算法积极推进，并且取得了初步进展。但仍然任重道远。”

　　范徐丽泰等全国人大常委也对今年中央财政公开重点绩效评价报告给予了较高评价，并希望能够逐步制度化，不断扩大范围；还有委员提出绩效评价的尺度还要从严。

　　部门重视程度越高  绩效之路越宽

　　面对预算绩效管理的推进之势、改革之路，各中央部门对这项工作越来越重视，表现出积极的态度。正是各中央部门高度重视与大力支持，才使得预算绩效管理能够不断推进。

　　“讲求绩效，将是今后预算遵循的基本原则，随着我国进出口贸易快速发展，海关业务量不断加大，如何将有限的资金用在刀刃上，是我们正在以及今后不断努力的方向。”海关总署副署长吕滨道出了预算绩效工作在海关部门的地位。

　　水利部财务司副巡视员张程也表示，“水利部党组始终把绩效管理放在水利各项财务管理工作的优先地位，陈雷部长多次就如何做好水利预算绩效管理工作做出重要批示，要求把绩效理念融入预算管理全过程，着力构建水利预算绩效管理机制，并强调要重点从加强预算绩效目标管理、强化绩效运行跟踪监控、督促绩效评价和整改、增强预算绩效管理透明度等方面强化管理、落实责任。”

　　工业和信息化部成立了由一把手任组长的“预算绩效管理工作领导小组”。

　　“要大力推进预算绩效管理改革”“严格实施绩效考核”“有没有经费、有多少经费都要靠绩效结果说话”“绩效无法考核的钱一律不要”……

　　中组部、中宣部、商务部、食品药品监管总局等部门的主要领导，都多次就预算绩效管理工作做出批示，提出明确要求。各中央部门对这项工作的重视程度，前所未有地提高。

　　除了认识上的一致，中央部门与财政部的联动机制还体现在对工作的积极探索之中。如，海关总署建立了“三位一体”的预算绩效管理机制，并将财务预算绩效信息有效利用在日常工作之中；较早开展这项工作的水利部，已经形成了“财务牵头，多方参与”的工作机制。

　　绩效挂钩  建立指标体系

　　指标体系既是对现有实践成果进行评估的工具，又是对未来实践活动发展方向和发展方式的导引。除了认识、组织等方面的工作，建立相关指标体系是这项工作开展以来最大的亮点之一。为指导地方开展工作，财政部专门编制下发了92项支出绩效目标模板和样表，受到一致好评。

　　2016年，海关总署初步建立了覆盖海关系统所有预算项目的绩效指标库，涉及海关业务类项目资金26类；同时，还向全国海关下发了《海关部门预算项目支出绩效目标编制和绩效指标设定操作指南》，为全国各海关单位编报绩效目标提供指引，进一步规范绩效目标编制工作，提升绩效目标编制质量。

　　目前，水利部正在着手建立部门预算绩效指标体系，印发并执行《水利部部门预算重点项目共性指标体系框架》。下一步将进一步完善相关个性指标体系，逐步建立起统一规范的指标库，并在此基础上根据技术标准、质量要求、管理要求、事业发展规划等制定并完善绩效指标值与评价标准，进一步提高预算项目绩效事前审核和事后评价的统一性、规范性。

　　故宫博物院在完成财政部、文化部指定项目绩效评价工作的基础之上，近几年也逐步尝试自行开展绩效评价工作。“这项工作的意义在于，各管理部处了解项目绩效的重要性，既需要合理使用预算资金，提高预算使用效率，同时，怎样使用也心中有了数。”故宫博物院一位管理人员对此深有感触。

　　指标体系的建立，让资金更透明使用更规范。

　　预算绩效推进正逢时

　　“在当前财政收支矛盾加剧的背景下，加强绩效管理更显迫切。”财政部预算司副司长王克冰认为，近一段时期财政收入增速有所回落，与支出刚性的矛盾不会短时期改变，迫切需要通过深化预算绩效管理改革来挖掘潜力，调整财政支出存量结构，让有限的资金发挥出最大效力。

　　全国人大常委会预工委预决算审查室主任何成军认为，今年预算绩效管理工作取得重大进展，预算绩效目标和指标终于“落地”，成效显著。无论是从理论看，还是国内外实践看，预算管理方式从“传统的过程控制”转向“绩效导向”是改革的必然方向，花钱本身不是目的，效果才是目的，“花钱问效”必将成为现代预算管理的落脚点，要从落实中央改革任务、实现“中国梦”的高度上来推动。2016年财政部做了大量工作，在改革初期要给予呵护、鼓励，全国人大预工委在这个方面会一如既往地大力支持。

　　审计署财政审计司副司长常利表示，上世纪八九十年代以来，英美等国普遍开展了绩效预算和绩效审计等改革举措，绩效管理是公共管理改革的大方向，绩效预算是建立现代财政制度的标志。这不仅是财政部门一家的事，更需要从政府层面去推动。预算绩效管理是审计关注的重点，要将纳税人的钱花好，实现物有所值。

　　打造高效、责任、透明政府，预算绩效管理是核心，也是最有效的手段。改革已经弓在弦，剑出鞘。（齐小乎）