建设“五个财政” 服务海南科学发展、绿色崛起——访海南省财政厅厅长、党组书记刘平治
财政是国家治理的基础和重要支柱。
依托得天独厚的热带资源和生态环境，当前海南省正加快科学发展、绿色崛起，全面推进国际旅游岛建设。
面对经济发展新常态，作为国民经济综合管理部门的财政部门如何全面深化财税改革，全面提升财政管理水平，为“科学发展、绿色崛起”提供坚实稳固的财力支持和物质保障？近日，科技日报记者为此采访了海南省财政厅厅长、党组书记刘平治。
着力建设“五个财政”
改革发展再上新台阶
记者：财政是国家治理的基础和重要支柱，承担着稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要任务。首先能否请您介绍一下当前和今后一个时期海南省财政工作的主要工作思路？过去一年，海南的财政工作有哪些亮点？
刘平治：财政是党和政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。近年来，围绕海南省第六次党代会以来省委关于推动海南科学发展、绿色崛起、全面建设国际旅游岛的决策部署，海南省着力转方式、调结构、稳增长，努力打造海南经济的升级版；着力深化改革，下大气力简政放权，推进治理体系和治理能力现代化；着力扩大开放，抢抓21世纪海上丝绸之路建设机遇，努力构建全方位开放格局；着力保障和改善民生，努力建设基本公共服务均等化的实践范例；着力保护生态环境，努力推进生态省建设。作为国民经济综合管理部门，财政部门在贯彻落实海南省委省政府的重大决策部署，实现各项经济社会发展目标中承担着重要职责，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设各项工作都与财政工作息息相关。结合海南省当前的财政工作实际，并在多方论证、反复研究的基础上，海南省财政厅党组提出了当前和今后一个时期建设民生财政、绿色财政、绩效财政、活力财政和规范财政“五个财政”的理财新思路、新理念，全面深化财税改革，全面提升财政管理水平，全力服务海南“科学发展、绿色崛起”，全力支持推动国际旅游岛建设，为海南经济社会发展提供坚实稳固的财力支撑和物质保障。
2014年，面对经济下行压力加大、财政收支矛盾突出的严峻挑战，海南省各级财税部门沉着应对，主动作为，着力建设“五个财政”，着力推动转方式调结构，着力保障和改善民生，着力支持“三农”和推进城镇化建设，着力深化预算管理体制改革，提高财政管理的科学化水平，推动财政改革发展再上新台阶，圆满完成了全年财政收支任务。
全省地方一般公共预算收入完成555.3亿元，增长15.4%。其中，税收收入完成480.5亿元，占比达到86.5%，比上年提高0.9个百分点，收入质量持续向好。地方一般公共预算支出完成1094.4亿元，增长8.2%。其中，民生支出完成791.7亿元，增长10.2%，占公共财政支出的72.3%，比上年提高1.2个百分点，支出结构进一步优化。市县财政方面，洋浦、陵水等5市县财政收入实现20%以上的增长，其中洋浦增长44.1%、陵水增长25.6%。从收入规模看，海口和三亚分别突破100亿元和70亿元；陵水接近30亿元，洋浦和澄迈迈上20亿元大关；市县收入规模在10亿元—20亿元之间达到6个，省与市县财力更加均衡。
打造“民生财政”
提高民众幸福指数
记者：改善和保障民生是我们工作的落脚点。财政部门如何围绕保障和改善民生这个核心，建立面向民生的公共财政支持机制？
刘平治：“民生财政”是财政工作的出发点和落脚点。我们就是要注重构建不断改善民生的长效机制，确保财政资金向农村、向社会事业发展薄弱环节、向困难地区和困难群众倾斜，加快构建覆盖城乡、公平合理、普惠标准不断提高的基本公共服务体系，重点支持公共安居、公共就业、公共教育、公共社保、公共医疗和公共文化。海南岛并不大，海南财政收入也并不高，但是这些年来海南省在多个民生领域都走在了全国前列，解决了许多财政大省都一时也难以实现全省覆盖的教育、社会保障等问题。在海南省委、省政府的坚强领导下，海南省各级财政部门围绕国际旅游岛建设发展大局，坚决践行“小财政大民生”理念，持续调整优化财政支出结构，大力保障和改善民生，促使改革发展成果更多惠及百姓，为海南争创城乡统筹基本公共服务均等化的实践范例，扛起财政的责任担当。
增加民生支出。要让人民过上好日子，政府就必须过紧日子。算准民生账，打好民生牌，是近年来海南省财政的一项核心工作。海南省各级财政部门坚决贯彻落实有关规定，大力压缩行政开支，增加民生支出资金。同时加强“三公”经费管理，出台了一系列规章制度，确保“三公”经费总量只减不增，坚决遏制违规公款报销等问题。2014年，全省民生支出完成791.7亿元，继续支持教育、就业服务和农民增收、医疗卫生、养老保障和社会福利、保障性住房、公共文化体育等六大民生工程，大力推进基本公共服务均等化。
保障基本民生。按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的思路做好民生工作，转变以往大包大揽式的民生保障思路。不仅关注结果，更要关注发展机会的创造，通过实施适当的再分配政策，争取使每个人都能根据自身条件获得发展机会，从而使民生保障效率更高、更可持续，人民幸福感更强。有鉴于此，我省近年在教育领域投入巨大，在全国率先开展教育移民工程，成为海南省积极推进基本公共服务均等化的一大亮点。针对享受城乡居民最低生活保障家庭和自身残疾的海南省应届高校毕业生，省财政还给予1500元的一次性求职补贴。健全养老保险体系是社会稳定的基石，海南省已连续多年提高企业退休人员基本养老金水平，提高新型农村社会养老保险基础养老金水平。还在全国率先出台被征地农民参加养老保险办法，保障被征地农民生活。对特殊群体帮扶力度也在逐年加大，充分利用各种资金帮扶弱势群体。
推进公共服务均等化。在解决好“基本保障型”民生的同时，要更加注重支持“造血式”民生，从老百姓最需要的基础设施等入手，推进城乡基本公共服务均等化，加大特色产业扶持力度，促进增收发展类民生工程建设，增强保障对象自身发展内生动力。为解决中部市县农民在生态保护中增收的问题，省财政重点选择支持林下作物和特色养殖品种，以确保不破坏当地生态环境；并帮助农民成为产业发展的主体和推动者，获得持续、稳定的收入。同时，为帮助农民抵御风险，海南省积极推进农业保险和金融惠农服务体系建设，开发出橡胶树风险保险等具有海南特色的险种。积极推进农民小额贷款贴息工作，有效缓解了农民贷款难题。大力推进村级公益事业一事一议财政奖补和美丽乡村建设。
打造“绿色财政”
支持和推动“绿色发展”
记者：海南的碧海蓝天白云，是永不褪色的金饭碗，值得骄傲，更需呵护。海南财政“蛋糕”越做越大，但如何花？如何以钱生钱、生高质量的“钱”？对此，海南进行了哪些探索？
刘平治：“绿色财政”是全面协调可持续发展的必然要求，是指财政要着力支持“绿色产业”发展，支持生态立省、绿化宝岛、支持财源税源的涵养。这是民生财政的基础，没有产业的发展、生态的改善、税源的持续，民生财政就是一句空话。具体来说，把绿色财政落到实处，首先要合理安排资金，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，引导带动社会资金来支持以旅游业为龙头的服务业，支持高科技工业集约、集群、园区化发展，支持热带特色现代农业和海洋经济。其次，财政要鼎力支持绿化宝岛、建设低碳岛、环境保护与治理工作，让海南的天更蓝、山更绿、水更清。还要用好用足中央给予的税收优惠政策，特别是做好离岛免税购物政策调整完善工作。同时积极研究支持我省产业发展的财政支持政策，使财源税源稳定增长、持续发展。海南经济发展，必须坚持走“科学发展，绿色崛起”的道路，既要发展经济，又要保护环境。近年来，我们坚决贯彻落实海南省委、省政府的决策部署，通过财政杠杆作用，扶持园区发展，杜绝“村村点火、处处冒烟”，促进产业结构调整优化，发展绿色产业、加大生态文明建设力度。
大力支持产业园区发展。产业园区是区域经济发展、产业机构调整升级的重要空间聚集形式，担负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等一系列的重要使命，是海南经济发展的重要增长极。海南财政是一个小财政、穷财政，尽管如此，2013—2014年，省财政每年从一般公共预算、基金预算和财政专户中，想方设法筹措出10亿元，两年共筹措20亿元资金支持洋浦开发区、海口高新区等6个重点产业园区基础设施建设，建设项目100多个，撬动园区投入基础设施建设资金84.62亿元。此外，还通过现有各类财政专项资金在项目安排上向产业园区倾斜，支持市县政府使用自有资金和中央代理地方发行债券资金加大产业园区投入等方式，加大园区的投入。经过几年来的努力，海南园区基础设施水平得到了极大改善，进一步提升了园区对项目的承载能力，对全省经济发展的重要支撑作用正日渐凸显。
用好用足离岛免税购物政策。离岛免税政策实施以来，“免税购物”这一元素悄然加入海南旅游中，让海南旅游产品结构由过去的观光为主向观光、购物并举发展，推动了海南旅游业及衍生服务产业快速增长。作为创新度非常高的一项政策，离岛免税政策自2011年试点实施以来，改革创新的进程从未停止，并不断深入。2012年，政策试点仅过了一年多，中央就根据政策实施过程中出现的新情况和新问题对政策作出了调整，将免税购物额度从5000元提高至8000元，购物品种由18种增加到21种。2013年，经国务院批准，财政部发文明确，离岛免税政策只赋予海南，将不再受理全国其他地区提出的政策申请。这确立了海南离岛免税政策的全国专属地位。海南努力用足用好离岛免税政策，通过扩大免税店营业面积、创新免税购物模式、优化免税商品品牌结构等方式，不断提高离岛免税政策管理水平，丰富旅客购物体验。
打造“海南服务”新高地。海南在建设国际旅游岛过程中，大力推动以旅游业为龙头的现代服务业发展。稳步推进“营改增”试点及扩围工作，贯彻实施小微企业税收优惠政策，取消、降低和免征76项行政事业性收费，有效减轻了服务业税费负担，促进了现代服务业不断成长壮大。
打造“绩效财政”
提升财政管理效益
记者：如何确保财政资金“好钢用在刀刃上”，是不变的舆论焦点。推进财政绩效管理是深化财政改革、完善公共财政体系的重要内容,对推进财政科学化精细化管理、提高财政资金使用效益具有重要意义。海南省如何把有效的资金分配好，使用好，管理好？
刘平治：“绩效财政”是责任政府高效运行的有力支撑。打造“绩效财政”，具体来讲，就是要建立科学评价指标，完善绩效评价办法，把绩效理念贯穿于财政资金分配、管理、使用的全过程，形成覆盖预算编制、执行、监督全过程的绩效管理体系。实行绩效评价结果与部门预算挂钩机制，重点加强项目预算绩效管理，提升预算部门项目支出管理能力，提高项目支出进度和预算执行质量，强化财政资金使用主体责任，形成“谁干事谁花钱，谁花钱谁担责”机制，不断提高财政资金使用效益。近年来，我们按照财政部和省委省政府的要求，围绕“夯实基础、创新机制、探索模式、建立体系”的工作目标，积极推进预算绩效管理工作，以省级带动市县，力促预算绩效管理体系的完善和工作机制的健全。
树立结果导向的绩效理念。通过开展绩效评价，强化各部门（单位）的自我约束意识和责任意识，各部门（单位）开始重视财政支出绩效、资金支出的责任和成本。如：省海洋与渔业厅在重点工作绩效评估中成功导入和推行ISO9000质量管理体系，探索政府管理的标准化、程序化、规范化；省科技厅将项目预期绩效作为评审的一个重要因素，并在专项资金二次分配环节建立专家评审制度。
建立预算绩效管理制度框架。先后印发了《海南省财政支出绩效评价实施意见》、《财政支出项目绩效目标管理操作指南》、《财政支出项目绩效评价操作指南》、《预算绩效管理财政内部协调暂行办法》和《海南省预算绩效管理暂行办法》等政策文件，逐步扩大绩效评价资金和项目范围，完善财政支出绩效评价体系，建立了预算绩效管理制度框架。
增强财政资金管理科学性。一是通过开展财政资金竞争性分配改革试点，强化支出责任，提高财政资金分配和使用绩效；二是通过对财政支出科学性、效益性和管理水平的评价及绩效评价结果的反馈和应用，促进了部门（单位）强化内部管理，提高了预算项目的规划性和可执行性，加强了项目跟踪监控，有力地推进了预算执行进度。
基本实现全过程预算绩效管理。一是研究制定出了包括《项目逻辑模型表》、《项目绩效目标表》和《立项评级表》等一套预算绩效目标管理文档体系，建立了事前绩效目标申报审核批复机制；二是根据绩效运行监督的关键点，通过各预算部门（单位）自查、财政部门重点检查，建立了事中绩效运行跟踪监督机制；三是通过项目单位年度自评和财政部门重点评价，建立了常态化的事后绩效评价机制；四是通过及时反馈、通报和上报评价结果，建立了绩效评价结果应用机制。
打造“活力财政”
创造财政发展新优势
记者：该办的事情没办成，大量沉睡资金趴在账上，这是财政工作经常面临的一大难题。海南怎样盘活财政存量资金，提高资金使用效率？
刘平治：“活力财政”是财政管理和资源配置富有效率的集中体现。具体来说，就是要不断深化改革，健全财力与事权相匹配的财政体制，落实新一轮省与市县财政体制，增强市县财力，充分调动市县发展经济、培育税源的积极性；要不断创新财政支出机制，引入投资基金、财政贴息等手段，发挥财政“四两拨千斤”的作用，优化项目结构，推进资金整合，用活财政资金，努力办成海南急需建设的重大项目；要建立健全科学完整的政府预算体系，完善国库集中支付、资产管理、政府采购、非税收入征管、会计集中核算等制度，充分激发体制机制活力；要加强财政组织建设，打造“学习型组织、实干型集体、创新型团队”，充分激发干部队伍活力。
着力盘活存量。一是深化预算编制改革，进一步提高年初预算到位率。严格控制代编预算规模，原则上70%的资金细化到具体使用单位和项目。启动省对市县专项转移支付改革，提高提前下达市县专项资金的比例，增强市县统筹盘活资金的能力。二是加快预算资金二次分配，缓解年终结余压力。对年初预算未细化到具体项目和实施单位的，要求于6月30日前在项目库系统中补录细化到具体实施单位的项目信息；9月30日前仍未完成分配的，如无特殊原因，原则上将做调减部门预算处理。对中央专项资金，要求在指标下达30日内完成分配。三是狠抓支出，加快预算执行。建立财政支出每月通报、季度约谈和指标收回三项机制。跟踪省直预算部门500万元以上项目进展情况，致函预算部门相关负责人，深入剖析支出缓慢的典型案例，寻找问题症结和解决对策，督促加快支出进度。同时，将部门当年预算执行率作为下年预算编制的重要依据，建立预算安排与预算执行挂钩机制，对当年未达标的部门，下年预算规模原则上按不高于上年的90%安排。四是积极开展结余结转清理工作，提高结余资金的使用效益。修订《海南省省本级结余结转指标管理暂行办法》，切实加大结余资金清理回收力度。对于当年省财结余指标，除项目质保金、预算安排时已确定为政府采购项目且已进入政府采购程序的指标外，原则上一律收回总预算统筹安排使用；对于当年省财未分配指标，年底清理时一律收回总预算统筹安排使用；对于下达时间超过一年及以上的历年省财滚存结余指标、资金管理办法未作具体规定且下达时间超过两年及以上的历年中央结余（结转）指标，一律收回总预算统筹安排使用。五是规范财政专户管理，切实压缩专户结余。严禁通过以拨代支方式将资金拨入财政专户，形成预算外结余。对于项目已完成未及时调整而形成的专户结余，收回平衡预算。六是进一步扩大国库集中支付范围，减少预算单位实有账户资金存量。将省本级财政全额供养行政事业单位实有账户资金余额的20%统筹安排2015年预算支出，提高实有账户资金活力。
向改革要红利。改革和创新是激发财政活力、调动各方面积极性、推动科学发展的两大巨轮。“活力财政”就是向改革要红利，将改革贯穿于财政收入、支出和管理的各个环节，在体制机制创新上下工夫、出实招，激发财政活力，增强发展动力。推行政府组织的一级开发模式，大幅提高土地出让收入。由政府制定整体规划、组织基础设施建设、搬迁安置、主导招商引资等。与市场主导型相比，政府组织土地一级开发可以加强对土地实际利用的把控，提高土地资源配置效率，实现政府土地收益最大化，更好地促进发展和保障民生社会事业投入。根据海域长的特点，海南省加强海域使用管理，提高填海造地增值收益分配。实行海域使用招拍挂转让或出让，完善海域使用金征缴机制，健全用海项目审批、使用金缴纳和确权登记联动制度，规范海域使用金减免行为。在严格遵守用海规划的前提下，坚持科学用海、有序用海，发挥政府在区域性填海造地一级市场开发的主导作用，深入研究填海造地后海域使用权转换为土地使用权出让所形成的流转增值收益管理分配问题，提高填海造地增值收益。此外，海南省分项目、分批次、分类别对各类专项资金进行清理，削减、归并和整合一批专项资金。建立专项资金设立和退出机制，严格控制新设立专项资金。扩大推行“因素法”分配的专项转移支付范围。严格控制新增设立专项转移支付，逐步形成以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅、突出正向激励导向的财政转移支付体系。
打造“规范财政”
夯实财政管理基础
记者：随着经济社会的发展和财政实力的日益雄厚，财政部门的权力在增加。为此，海南省如何把这个权力及时装在“笼子”里，确保财政资金安全高效使用，确保财政干部安全成长？
刘平治：“规范财政”是财政安全保障和科学理财的重要基础。实施“规范财政”，是海南“五个财政”建设的基础性关键一环，也是支持推动海南国际旅游岛建设的重要手段。具体来说，就是要不断强化法律意识，推进财政法制建设，做到理财依法、依规、依程序；要强化预警意识，规范政府债务的举借方式和使用范围，适度控制债务规模，多渠道筹集偿债资金，防范地方政府性债务风险；要强化财政监督，树立“大监督”理念，实现监督控制型转变；要强化廉政意识，全方位推进反腐倡廉建设，构筑财政反腐倡廉堡垒，确保财政资金和财政干部“双安全”。
构建“规范财政”基石。依法行政是建设法治政府的核心，依法理财是财政工作的灵魂。在这个理念指导下，海南省财政厅积极推进“规范财政”建设。着手梳理包括厅长在内的各个岗位、各个处室的权力状况，制订了规范权力的清单，绘制了财政权力运行图。一是依据法律、法规、规章和“三定”方案的规定，全面清理和明确对于管理和服务对象行使的职权，优化运行流程，在此基础上，编制“财政职权目录”和“财政权力运行流程图”。二是对各个处室（单位）内部的财政管理和专项资金审批等管理职权进行清理、规范，绘制“财政权力运行内部职权流程图”。三是对各个岗位职责进行清理、规范，绘制“财政权力运行内部岗位流程图”。只要依法、依规、依程序，财政权力运行过程中，就会尽可能减少人为的因素，将财政权力放在阳光下，把财政权力放进“笼子”里，构筑财政系统“不能腐”的制度体系。在财政系统推行权力运行图，规范流程，预设机制，把廉政建设融入财政工作大局、融入财政体制建设，融入财政权力运行全过程，确保了财政资金和财政干部的“双安全”。
支撑“规范财政”大厦。“规范财政”着眼于打造公开透明、高效服务、廉洁为民的财政机关。在建设“规范财政”的过程中，财政部门肯定会面临各种压力。因此，财政工作应“适度超前”，要在关键的环节把握财政的底线，确保财政权力运行图的实施。为此，我们印发了《关于加强规范财政建设的意见》，设定了二十四条准则，围绕财政主体业务、内部运行管理、履职履责行为、权力制衡约束等制定了规范措施。特别是对收入和支出行为进行了详细地规范，以构建“规范财政”大厦。在收入方面，第四条明确，全面推行行政性收费、罚没收入收支脱钩管理，从源头上斩断了一些行政性收费和罚没的动力。在支出方面，第八条规定明确，要健全财政支出绩效评价体系，完善绩效评价机制。研究设计项目支出管理、部门预算绩效和综合绩效管理公共指标体系。规范评价方式方法，引入第三方参与财政预算绩效管理。强化评价结果运用，及时反馈被评价部门，将评价结果作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据，作为项目负责人年度个人考核的重要内容，作为政府及其部门履责目标实现情况的重要反映，并引入到政府决策中。在“阳光财政”建设方面，第十八条明确规定，积极推进财政政务公开，该公开的坚决公开，公开方式力求通俗易懂，认真接受社会公众的“阳光监督”。
确保“规范财政”运行。为了保障“规范财政”的运行实施，海南省财政厅根据权力的重要程度、自由裁量权的大小、腐败现象发生的概率及危害程度等因素，由厅党组、纪检组牵头，按“高”“中”“低”把权力风险分为三个等级，报厅领导班子集体审定，送省纪委、省监察厅备案。为了在制度方面有所突破，海南省财政厅努力优化权力结构：一是对行政审批事项进行清理，全面清理和明确各类职权，对依法确定的进行分类，对没有法律依据、未按照法定程序设定的坚决予以取消；二是对权力进行科学分解和配置，使决策权、执行权和监管权相分离；三是实行单位“一把手”不直接分管人事、财务、审批、执法工程项目、物质采购工作的“六不直管”制度；四是完善“三重一大”决策事项的风险防控措施，健全议事规则和工作规则。海南省财政厅还力求权力公开透明运行：一是深入推进以重要决策、干部任用等为重点的党务公开；二是深入推进以财政预决算、惠民资金支出、政府采购、工程建设、财政审批、财政处罚、资产管理等事项为重点的政务公开；三是通过政府网站、公报、公开栏、办事指南和新闻媒体等途径，将“职权目录”、“权力运行流程图”、裁量权基准等，依法向社会公开，接受社会监督。在加强科技防控方面，海南省财政厅升级改造业务系统和办公自动化系统，将权力运行和业务工作流程中的高等级风险点设为电子监察点；同时，推动科技平台和资源整合，探索政府采购和财政资金监管领域廉政风险防控网络有序衔接，实现资源共享。