财政支出结构固化：改革在即

  　　财税体制改革一直是每年两会各界热议的焦点。随着收入的下滑，支出压力增大，财政收支矛盾日益凸显。中国财政科学院院长刘尚希说，通过赤字、债务来支撑的财政支出，短期内可以，但长期不可行，因为那会导致财政风险的迅速扩大，甚至出现财政危机，这都是有前车之鉴的。那么财政支出为何降不下来，怎么降？中国财政科学研究院课题组为此进行了深入研究和思考，初步结论是财政支出结构固化。这个固化包括两个方面，一是基数加增长的预算分配模式背后所形成的部门利益固化，导致财政资金碎片化，难以整合、统筹；二是地方支出越来越依靠中央转移支付资金，而转移支付里专项支出固化现象越来越严重。这两点背后所隐含的是政府自身改革的必要性和紧迫性。政府职能转变不到位、改革不到位，是一个系统性问题，不是财政部门或几个部门能解决的，需要从国家层面深化体制改革，加快转变政府职能，提升国家治理能力。

　　近日中国财政科学研究院针对财政支出固化问题召开了“优化财政支出存量结构，促进供给侧改革”专题研讨会。来自中央国家机关宏观管理部门、科研机构和高校的20余位专家在研讨会上给出了他们的建议和思考。

　　中国财政科学研究院院长刘尚希：

　　财政支出结构固化是治理机制问题

　　财政支出结构固化也是存量结构的固化，这个存量就是基数。基数导致所有财政支出项目在资金分配上几乎都是只增不减，这实际上就意味着存量结构在固化。这种存量结构的固化导致财政支出的增量也会随着固化，年复一年的基数加增长就形成了我们现有的僵化支出结构，出现了一些部门财力紧张，而另一些部门却钱花不出去的现象。媒体报道，有地方财政局长求一些部门花钱，其实就是支出结构固化的一种反映。这种固化不是因为预算编制方法造成的，背后反映的是各方面的利益固化，既得利益固化使财政支出结构的优化遇到了层层障碍。

　　中央提出减少专项转移支付，但很难减下来，因为专项转移支付都与部门有关，是通过条条下达到地方，对地方来讲，这些钱打醋的不能买酱油。尽管尝试对一些资金进行整合，比如农业领域的专项资金整合，但困难重重。打酱油不能买醋的状况实际上造成了支出固化，这种支出的固化就意味着地方财政空间收窄。现在中央支出占比越来越低，只有14.5%，地方支出占比越来越高，到了85.5%，地方支出越来越多地靠转移支付来支撑，这表明全国的支出结构越来越板结了。

　　财政支出固化在宏观和微观上还表现在以下几个方面：一是支出不能随着条件的变化而及时变化，存在“物是人非”式的支出。条件变了，钱还在花，意味着政府支出的宏观绩效和微观绩效大打折扣，甚至变成了浪费。特别是像农村的一些公共服务支出，人走了，村空了，但是按照规划批的道路还在修，事情还在干。还有些支出跟目标相背，比如对种地农民的补贴，目标设计是补给种地的人，但很多人已经不种粮食了，还能领到这个补贴；有些支出应该是阶段性的，比如家电下乡补贴；有些补贴是没有必要的，如母猪补贴，是完全违背市场法则的。这些支出不能及时进行调整，年复一年执行下来就会固化。有的现在调整了，有的依然如故。

　　二是支出方向没问题，但方式错了，而且固化了。比如支持企业研发，给这个企业补几十万元，那个企业补几十万元，这种补是有问题的，但是已经补成习惯了，等于固化了。另外，补谁不补谁，领导说了算，会产生廉政风险；即使找一些专家来评审，那也是形式主义成分多。这种支出是应当要改的。

　　三是支出主体的固化，几个部门都在干同一件事。最典型的是农民工培训问题，十多年以前农民回乡比较多，当时政府花100亿元用于农民培训，解决就业问题，结果十多个部门都搞培训，职责重叠、支出重叠。这类问题至今存在。

　　财政的统筹能力反映了国家的治理能力，如果整个国家的财政资金碎片化，分散在各个部门，不能统筹使用，不能有增有减，结构不能优化，那就意味着政府治理失灵。这个问题不仅仅是资金使用绩效低的问题，而且是老百姓对政府的信心和信任的问题。所以核心是国家治理层面的问题。财政是国家治理的基础，如果财政支出结构固化这个问题得不到有效解决，在经济增长放缓、财政收入增长放缓的情况下，收支矛盾凸现很可能加大财政风险，财政风险加大意味着政府的风险越来越大，风险大到一定程度，可危及到政府自身。

　　财政支出结构固化的问题不是一个技术性的问题，它涉及到治理机制问题，因此必须引起全社会的关注。通过优化财政支出结构，去推动政府各个部门责任界定，推动政府职能的转变，推动行政体制改革，让纳税人的钱能花得更加合理，能更好地提供优质公共服务。这个问题也是供给侧结构性改革的重要内容---公共服务的供给侧改革。今天提出财政支出结构固化的问题，目的就是要推动改革，不是为研究而研究。

　　中国社会科学院经济研究所所长高培勇：

　　支出结构固化的解决应找准薄弱地带

　　支出结构固化表现在很多方面，比如一个突出的例子，中央八项规定实施三年来，每个领域、每个部门都会宣传自己在这个方面取得了突出成绩。比如压缩了公共消费多少，公款吃喝压缩多少，公款出国压缩了多少。但是一旦落到这个单位总体支出规模的时候，就衔接不上了，支出总体上是不能减少的，因为拨款按预算基数来拨，而不考虑是哪个项目，所以打破支出结构固化不完全是财政问题，更多的是政治方面抉择的问题，哪些方面的支出可以压，哪些方面不应该压，应有灵活性的安排。总结从2013年中央执行八项规定以来，压缩的公务消费支出，能否与总体上的财政规模做一个对应，以求得结构和总量压缩能够并行。

　　另外要研究一下资产负债表，当谈到中央银行的财政存款余额及其积累的时候，不能咬定这和财政部门本身的操作无关，说它是各个部门的钱就不去管。应去掉这样的思维定式，考虑如何把它运用起来。各部门的突击花钱，就是预算支出没到位，但是还在想方设法去花钱，这本身是一个矛盾现象，能不能从这个地方破解，我们可以从目前的财政支出结构的固化现象找准一些薄弱地带有所行动，由固化转入到可控、可调节的轨道上来。

　　中央财经大学副校长李俊生：

　　寻找支出固化的逻辑起点

　　今天我们面临比上世纪90年代初期更艰难的改革，支出固化问题，其实都是体现在制度性的支出上。从财政的角度来说，提升和完善整个经济的供给能力是核心。财政支出规模过大，导致对收入的需求过于旺盛，而收入需求旺盛在企业和经济发展上就表现为成本过大，也可说是制度成本高。目前已经到了必须优化顶层设计、深化体制改革的历史阶段，要紧扣国家治理能力、经济发展动力的主题进行设计，这是逻辑起点。改革必须重新思考利益格局，这就是体制改革问题。体制改革不深化，围绕支出固化的一切问题都难以解决。虽说会从法律上解决支出挂钩问题，但是从利益格局上这个挂钩可能还会有，只不过会换一种形式。因此，逻辑上应该是治理体制的改革，重新设计、规划利益分配格局。

　　中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺：

　　重视支出背后的观念固化和制度固化

　　支出结构固化的提法应该旗帜鲜明地打出去。过去常规叫支出结构优化，优化是动态的，但是支出固化在当前和今后一段时间作为一个研究课题比优化更具针对性。这是一个需引起整个财政学界、经济学界关注的重大问题，包括分析方法、数据支持及切实可行的建议。

　　现行的财政支出结构固化应该包括两个固化，一是观念固化，二是制度固化。观念固化简单来说是优先领域的观念固化、财政保障的观念固化。在报告中列出的支出基本上都是老百姓说的优先领域：民生、创新、环保，这三件大事是不是从一开始就是优先领域呢？既然定位优先领域了，就是要财政保障，但是政府保障的方式多种多样，有直接投入，有间接投入，间接投入可引入民间资本，可以通过减免税的办法，并不是完全都要政府做的，包括高等教育，我们基本上都是国立大学，国立大学就需要财政投入。制度固化也表现在两个方面：一是预算方法的固化，二是部门预算制度的固化。不管是基数法、增量法，还是绩效预算、零基预算，真正做计划的人不可能没有基数，但这个基数不能只增不减。这涉及到预算方法必须彻底改革。部门预算是我们十几年前四项财政重大制度改革成果之一，但部门预算优势居主导地位这样的观念固化了，也就是部门预算制度本身并不是完美无缺的。美国论证政府规模无限扩张的时候，就是因为部门预算，各部门都强调自己部门的重要性，大家一拱，整个政府规模就上去了。部门预算的优化可以从行政体制改革入手破解。改革如果达不到的话，从法律角度可以做一件事，叫预算规则，在法律上规划好支出上限、赤字上限、债务上限，然后是三者怎么组合的问题。

　　国家发改委财政金融司财务处处长关鹏：

　　支出分类改革应加快

　　支出固化的问题如果解决不了，就谈不上优化。目前的部门预算是按照功能分类的，但是十八届三中全会提出了预算支出分类改革，支出分类能对财政支出的绩效进行更好的评价。怎么在收入增幅下降的情况下优化支出结构，把钱用在“刀刃”上，一个很重要的突破口就是加快支出分类改革。

　　财政部去年在一些领域已经开始实行分类改革试点，这个改革在中央与地方全面推开之后我们再分析，钱投资到哪里了，效益如何就会有一个客观的评价，才能把收入和支出更好地匹配出来。拿基本建设投资来讲，不仅仅是发改委那笔5000亿元的投资，财政部门和其他部门的基建投资也有，各个部门之间通过专项的形式，有的是自己干，有的通过转移支付给地方的，这里不排除很多重复建设，问题很多。所以我们提出更好地统筹财政建设性资金，减少浪费和不必要的支出，当然这涉及到很多体制改革问题。

　　我们要树立过紧日子的思想，支出中有很多必保的东西，还有很多大的战略任务要完成，在这种情况下，很多财税体制改革，包括跟老百姓的切身利益密切相关的支出调整，宣传上要到位，特别是容易引起误解的基本概念，一方面政府部门要转变理念，主动服务，要跟各方面加强解释沟通；另外一方面希望各位专家在各种场合更多地向公众宣传，减少改革推行的成本。

　　财政部预算司副司长吴海军：

　　要树立零基预算的理念

　　转移支付背后要完成的是央地事权划分改革。1994年实行分税制财政体制，特别是2000年我国经济进入新一轮增长周期以来，出现了比较严重的支出结构固化问题。财政支出结构与其提供的公共服务是否匹配，只看总量很难说明问题，一定要细化下去结合公共服务的属性和特定经济发展阶段，才能发现问题。中央与地方支出结构是现有事权划分格局下的一种反映。如果要动支出结构，根源在于重新调整事权划分，否则支出结构是调不动的。

　　“十三五”期间，中央与地方的财政事权和支出责任划分改革必须破题，只要财政事权上移，支出结构就会变化，特别是围绕基本公共服务均等化的目标，包括养老制度的改革、医疗、教育等，这些是支出的大头。根本出路是将这些与人民群众密切相关的支出逐步固定化、标准化、可携带，明确中央与地方分担机制。调结构最大的亮点也是最大的难点就在转移支付上。近年来，中国的转移支付规模越来越大，中央本级支出规模比重不到15%，85%在地方，这种支出结构确实要改。近两年转移支付改革力度比较大，提高一般性转移支付比重、清理整合专项转移支付。转移支付下一步改革的着眼点和突破口在于财政事权和支出责任划分，应该说仍在加快推进。要进一步使专项转移支付定位更加清晰，就要遵循和体现以人为核心的基本公共服务理念。对于跟人密切相关的支出，如基本公共卫生经费，明确人均标准，慢慢和用于资本性项目的专项转移支付分开。（杨光  林松涛）