谈四种审计组织方式的利与弊

审计组织方式是指审计主体组织进行审计的行为方式。按审计机关的层级来划分，目前普遍采用“同级审”、“上审下”、“交叉审”、“联合审”等组织方式。审计机关根据项目性质、重要程度和工作需要，通过不同的审计组织方式开展审计，对独立行使审计监督权，更好地发挥审计职能作用，往往有事半功倍的效果。毋庸讳言，从审计实践的情况看，这四种审计组织方式各有利弊。如果加以认真分析研究，扬长避短，对做好审计工作大有裨益。

一、同级审

“同级审”是指审计机关对其本级管辖范围内的审计事项开展审计。审计法第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告……审计法实施条例第十五条、十六条也对本级预算收支审计监督的范围和内容作了明确规定，这是各级审计机关最普遍、最常用的一种“经典”组织方式。

审计机关开展“同级审”，因熟悉当地经济社会发展情况和被审计单位财政财务收支情况，容易“对症下药”，能够及时查出违法违规问题，有针对性地提出建设性的改进意见和建议，对维护财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障经济社会健康发展发挥着重要作用。

影响“同级审”监督效果的主要因素，从体制层面来说是审计缺乏相对独立性。审计法明确了审计机关的独立性审计原则，但审计机关作为本级政府的一个职能部门，特别是地方政府在预算执行过程中存在的问题能不能得到有效整改和纠正，很大程度上取决于地方政府领导的态度，这影响了审计效果的发挥。同时，审计人员和被审计单位相关人员同处一个地方工作生活，难免受“人情”和“面情”关系的影响，如果没有建立有效的审计质量控制风险防控机制，审计结果的客观性、公正性就会打折扣，审计处理处罚就会失之于松、失之于宽的现象。

二、上审下

“上审下”是指上级审计机关对下级审计机关管辖范围内的审计事项开展审计。审计法第二十八条规定，上级审计机关对下级审计机关管辖范围内的重大审计事项，可以直接进行审计。目前，审计机关组织开展“上审下”比较多的有财政决算审计、专项资金审计和经济责任审计等。

“上审下”对下一级政府而言，是外部监督，比较超脱，审计结果对同级政府和上级审计机关负责，不受下级政府干预，独立性强、审计结果客观、公正，问题揭示和处理、处罚到位，整改力度大，审计效果明显，可以有效避免下级审计机关监督同级政府所处的下级监督上级的尴尬处境。

“上审下”虽然能排除下级政府及其部门的干扰，但由于上级审计机关对下级情况不够熟悉，易导致审计成本高、效率低。“上审下”只能是事后审计，不利于把问题消灭在萌芽状态，不能很好地体现审计的服务职能。“上审下”与“同级审”相结合，在一定程度上虽然可以弥补各自的不足，但又会出现重复审计，造成人力、财力和时间的浪费，给被审计单位增加负担。

三、交叉审

“交叉审”是指同级别的A审计机关审计B审计机关管辖范围内的的审计事项，B审计机关审计C审计机关管辖范围内的审计事项。C审计机关审计A 审计机关管辖范围内的审计事项，依此类推。审计法及其实施条例虽然对“交叉审”没有明确规定，但“交叉审”一般都是以上级审计机关的名义，组织下级多个审计机关交叉对下级审计机关管辖范围内的审计事项开展审计，实行“五统一”，即统一制定审计方案、统一制发审计通知、统一定性处理口径、统一审计文书格式、统一汇总审计情况。“交叉审”实际上是“上审下”的一个“变种”，符合审计法关于审计管辖范围的规定精神。

“交叉审”既能发挥“上审下”的优势，又能弥补“上审下”因审计力量有限而造成的审计范围不宽、审计对象不多的缺陷。客观上起到了整合审计力量，形成审计合力，更好地发挥审计效能的效果。目前，很多省、市审计机关对一些重点领域、重点资金、重点项目往往采取“交叉审”的方式。

在“交叉审”的具体实践中因审计点多、面广、线长，也存在一些问题，主要表现为：一是审计组人员素质参差不齐，导致审计质量高低不一；二是对审计组的管理监督难度较大，容易出现廉政风险；三是审计成本过高；四是可能给当地审计机关带来一些不必要的麻烦。

值得注意的是，各省级政府为规范行政执法行为，根据行政处罚法和有关规定，对符合行政执法条件的行政执法人员颁发了统一规格的行政执法证或行政执法监督证，注明了执法类型、执法范围和执法有效期限等内容。规定行政执法人员依法执行职务时，应当出示行政执法证件；不出示行政执法证件或者超越规定的执法业务、执法区域的，当事人有权拒绝。审计机关实施审计的行为，属于行政执法行为，纳入了行政执法管理范畴。审计人员的行政执法证都载明执法范围内是本地境内，而“交叉审”一般都属于跨区域执法。这样就可能出现被审计单位当事人以审计人员超范围执法而拒绝审计的现象。因此，应当研究在交叉审计时，如何避免出现这一尴尬情形，规避审计执法风险。

四、联合审

“联合审”是指两个以上审计机关联合对属于其中一个审计机关管辖范围内的审计事项开展审计。“联合审”既可以采用上下审计机关的纵向联合，也可以采用同级审计机关之间的横向联合，还可以采用上下、同级审计机关之间的共同联合。有的审计机关与当地政府有关部门组成联合审计组，对某一事项开展审计，严格意义上讲不能称为“联合审”，只能称为联合检查。这种检查如果以审计机关的名义出具处理处罚文书，是否符合审计法规定精神，有待商榷。审计机关与社会审计组织开展的“联合审”，并以审计机关的名义出具审计处理处罚文书，是否符合审计法规定精神，也有待商榷。如果审计机关聘请社会审计组织人员参与审计，则符合审计法实施条例第十一条“审计机关根据工作需要，可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作”的规定。

这种审计组织方式的优势：一是给审计组带来新的思路。审计人员结构广泛，人力资源充足，结合专业特长，集思广益，较易形成新的思路和方法，衡量错弊，发现问题。二是提高审计业务能力。上级审计机关可以发挥其政策理论水平高、信息渠道畅通、独立性强等方面的优势，带动下级审计机关业务能力提高。当地审计机关可以发挥其地域优势，熟悉情况，较快地开展工作，同时联合审计人员可以相互监督，提高审计的透明度，审计人员各施其能，提高审计质量。三是便于促使审计问题的整改落实。当地审计机关与地方政府联系密切，便于加强沟通协调，在审计问题的整改落实方面发挥作用，坚持主要矛盾与次要矛盾相结合，突出审计整改落实的重点，增强审计效能。可以说，“联合审”较好地发挥了“同级审”和“交叉审”的优势，避免了二者的不足。

由于联合审计组成员分属不同的审计机关，每位成员的工作能力和工作方式不尽相同，彼此也不熟悉，导致审计组长对成员管理难度加大。容易出现分工不合理、职责划分不明确、沟通交流不顺畅，单个审计人员难以发挥个人潜力，甚至会出现各自为政、互相依赖、互相职责的现象，使审计组成本高、效率低。同时，“联合审”也会出现上文提到的审计执法超范围的问题。

综上所述，组织开展审计并没有十全十美的理想方式和途径。只能在不断优化和比较中，选择和探索符合客观实际、符合法律规定，尽量发挥有利因素，努力减少不利成分的方式和途径，以求实现审计效能的最大化。要克服上述四种审计组织方式不利因素的关键，一是贯彻执行审计法和审计法实施条例，二是培养一支德才兼备高素质的专业化审计队伍，三是建立健全一套行之有效的审计质量风险防控机制。笔者认为，继续深化“同级审”，不断强化“上审下”，逐步规范“交叉审”，适时完善“联合审”，是现实环境下基层审计机关的最佳选择。（陈昌满）