试析审计行政裁量权

　　审计行政裁量权是审计机关依法对违反国家有关规定的财政收支、财务收支行为和违反《审计法》的相关行为实施审计处罚时，在法律法规所规定的范围、幅度或方式内,综合考虑违法情节、违法手段、违法后果、改正措施等因素，合理确定处罚种类、处罚幅度或不予处罚的权限。

　　审计处罚行政裁量权与其它行政权一样是一把双刃剑，在其运行过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用，即审计处罚行政裁量权的运行起到 了维护国家财经法纪，监督、保障和促进各项宏观调控政策的贯彻落实，实现国家权能的作用；另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害，从而对行政法治构成 威胁，其集中表现是滥用行政处罚行政裁量权，滥用行政处罚行政裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，带来的负面效应主要有：一是不利 于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用行政处罚行政裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同对待，相同情况不同对待，引起群众怀疑、 不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。当前腐败得不 到有效遏制，在很大程度上与滥用行政处罚行政裁量权有关。只有正确行使审计行政裁量权，才能切实当好国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、权力运行的“紧 箍咒”和反腐败的利剑。

　　笔者总结了审计行政裁量权的七种表现形式、六种使用原则和五种控制措施，供同行参考。

　　一、审计行政裁量权的表现形式

　　根据我国与审计相关财经法律法规的规定，审计机关在审计处罚中的行政裁量权主要体现在以下七个方面：

　　一是判定情节轻重的行政裁量。审计违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面，主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方 式手段和危害后果等。在实施审计处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。如对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关可根据《审 计法实施条例》第五十三条规定：“有违法所得的，处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，处以5万元以下的罚款”，即要求罚款多少要视情节轻重来定。

　　二是处罚与不处罚的行政裁量权。如被审单位未按照规定保管会计资料，致使会计资料毁损、灭失的，审计部门进行处罚时可根据《会计法》第四十二条规定“可以对 单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款”，该法律规定表述中用“可以”一词， 表明审计机关对该条所列行为，可以根据事实和情节决定是否处罚，是实施一种处罚还是实施几种处罚都是允许的。

　　三是选择处罚对象的行政裁量权。上述《会计法》第四十二条的规定赋予审计机关可以选择只对该单位进行处罚，不对责任人处罚，或者只对责任人处罚，而对单位不处罚，或者也可以既对单位处罚，也对责任人处罚。

　　四是选择处罚种类的行政裁量权。我国现行审计法律、法规、规章规定，审计处罚种类有警告、通报批评、罚款、没收违法所得、依法采取的其他处罚措施。对某一违法行为，到底应如何进行审计处罚，审计机关应根据处罚法定原则进行行政裁量。

　　五是选择处罚幅度的行政裁量权。如《审计法实施条例》第五十三条规定：“有违法所得的，处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，处以5万元以下的罚款”，此法规赋予了审计机关罚款幅度的行政裁量权。

　　六是选择行为时限的行政裁量。如《审计法实施条例》第五十二条规定：“责令限期缴纳、上缴应当缴纳或者上缴的财政收入”，法律并未具体规定履行的期限，审计机关必须根据客观情势运用行政裁量权对履行的期限做出明确、具体的要求。

　　七是选择具体法律法规的行政裁量权。由于我国目前正处于发展时期，迅猛的经济发展对法律法规的修改和完善都提出了更高的要求，在我国的法律体系中，法规、规 章和规范性文件方面尚未协调一致的现象尤为突出，再加以掺杂部门利益，相互冲突现象很普遍，对同一违法行为，审计机关具有选择具体法律法规适用的行政裁量 权。

　　二、审计行政裁量权的使用原则

　　为了保证审计处理处罚的公平公正，保证审计机关的行政裁量权行为之间的连续性，审计行政裁量权的使用，应该确立和遵守如下六种使用原则。

　　一是授权原则，是指审计机关行政裁量权的使用范围、幅度、方式、种类、时限等选择权，必须有法律、法规授权的相关规定。自由裁量行为没有法律、法规规定的，属于无效行政行为，审计机关将面临败诉风险。

　　二是正当原则，即行政行为符合立法原意，使审计机关能够根据复杂多变的具体情况、具体对象作出正确、合理、公正的选择和判断，保障社会公众利益，体现公共、合理的立法精神。如果为不正当的目的、动机去行使，则是行政裁量权的滥用，与立法原意是背道而驰的。

　　三是平等原则，即“同案同罚”。要求行使行政裁量权时，平等对待行政相对人，不得以事实和法律原则以外的因素而歧视或优待某些人。首先要做到在认定事实上人 人平等对待，即在事实的性质、情节、后果的确定上要求体现人人平等，不得因行政相对人的特殊身份或与自已的特殊利害关系而有所区别。其次还要求行政主体在 适用法律上贯彻人人平等的原则，不得因与行政相对人的特别关系而故意规避、曲解、误用法律和法律原则。

　　四是先例原则，即行使审计自由裁量权要保持标准的相对稳定性和连续性，对同一类事件的认定和处理要有一个相对统一的标准。同样的事情或行为，审计机关对其处 理前后不一致，与法律适用的稳定性不相容，对被处理人来说也是不公平的。在审计系统内可逐步建立参照先例制度，定期编发本系统内的各种典型案例，供执法时 参照，平衡不同地区间处罚的巨大差异。当然这些标准或先例不是绝对的，并不妨碍审计机关在说明特殊理由的前提下做出例外裁量。

　　五是比例原则，即“责罚相当”。《行政处罚法》第四条规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，杜 绝畸轻畸重的行政处罚。比例原则还要求行使行政裁量权时要做到裁量的具体手段和裁量的目的相协调、相适应，比如说，在审计处罚时，不考虑具体情况，一律按 照处罚的上限处罚就是手段过量。

　　六是程序原则，程序的公正是实体公正的前提和保证，事实也证明许多行政裁量权的不正确行使往往与程序相伴随，因此还必须严格遵守各项程序规则，认真履行告知、听证、回避等制度，确保行政裁量权在公正程序的轨道内运行。

　　三、审计行政裁量权的控制措施

　　为了防止审计机关及其工作人员滥用职权，把行政裁量权变成一种专断的权力，应当采取如下五种对策：

　　一是完善审计立法。针对法律规定的比较原则的问题，制定行政法规、规章，既而进行明确，将审计处罚过程涉及行政裁量权的有关条款细化为具体的细则，使执法人 员的处罚标准从浮动性变为刚性，减少行政裁量权的操作弹性。为解决各个法律法规规定之间的冲突问题，现在有的审计机关已将审计违法行为进行分类，并将违法 行为的定性、处理处罚依据一一列出，以指导审计机关对同一违法行为定性及处理处罚适用相同的法律法规规定，这无疑有助于审计处罚的统一和自由裁量权的规 范。

　　二是提高人员素质。审计人员要加强法律知识系统学习研究，熟练掌握法律法规内容，领会其立法意图和精神，使审计处罚行政裁量权做到合法、合理。

　　三 是加强内部监督。审计处罚是一种影响行政相对人权利义务最突出的强制性行政行为，需要审计机关内部各部门相互监督，统一把关。湘潭市审计局率先创新内部组 织结构形式，实行计划、查证、审理、执行职权“四分离”管理模式的改革，将以上四方面的职能分别由审计机关内部不同的职能机构去完成。实践证明，审计“四 分离”改革有利于降低审计人员在审计过程中徇私舞弊和以审谋私，有利于增强审计人员的责任感，从而使审计机关内部质量控制更加富有成效，进一步规范了审计 处罚行政裁量权，有效地克服了审计处理处罚的人为因素。

　　四是加强外部监督。实现审计执法从封闭到透明的转变。透明的核心是审计结果的社会公开。审计署制订的五年规划中，将坚持和完善审计结果公告制度作为充分发挥 社会舆论监督的重要手段，把审计监督与社会监督特别是社会舆论监督结合起来，不断提高审计工作的开放性和透明度，促进依法行政和政务公开。这既是对经济领 域里违法违纪现象的威慑，也将有效避免行政裁量权的滥用，防止暗箱操作。

　　五是建立案例制度。建议对审计处罚建立诸如司法惯例的审计惯例制度，在审计处罚标准上完全仅依照一般的法律法规是不够的，有必要总结各个领域审计违法行为的 不同特点和各自规律，分门别类地提供相关案例，使审计机关对同类案件有具体比照，对类似案件做出类似处罚，以保证审计处罚的一致性，防止出现行政裁量权有 失偏颇的情况。（张敏）