“证照分离”改革背景下登记便利化举措再审视

　　国务院部署“证照分离”改革试点，针对行政许可事项，采取取消一批、改变备案一批、实行告知承诺一批以及提高透明度和可预期性等措施，破解市场主体办照容易办证难的问题。此举无疑是商事制度改革的进一步深化。笔者认为，在“证照分离”改革背景下，有必要对已经实施或将要实施的登记便利化措施进行再审视。在“证照分离”改革背景下，以往的一些改革措施，实施条件可能发生变化，必须不断适应新形势，不断调整和优化，通过再审视，进一步明晰改革目标，进一步深化改革。

　　 重点实施“照后减证”，破解准入不准营的难题，明晰营业执照的法律地位和功能
　　
　　在商事制度改革之初，关于营业执照的法律地位和功能始终存在争论。
　　
　　一种观点认为，办理营业执照是一种行政确认，是主体资格的合法凭证，相当于国外的主体资格证明，并不代表经营资格。由此，提出了照面登载信息等方面的改革方案，有些地区也做了大胆尝试，甚至取消了经营范围登记等。
　　
　　另一种观点认为，营业执照重点在“营业”二字，营业执照具有当然的经营资格确认的功能，据此坚决要求保留前置审批，将营业执照办理放在最后，工商机关也被当作市场准入的看门人。
　　
　　还有一种观点认为，营业执照兼具主体资格确认和部分经营资格确认的功能，对没有后置许可要求的经营项目，领到营业执照即可经营。
　　
　　此次“证照分离”改革，即采用第三种观点，摈弃了学术界主体资格与经营资格分离的争论，营业执照既体现了企业的主体资格，又赋予了企业一般经营资格。而“照后减证”的目标，更凸显了营业执照赋予的经营资格。必须强调的是，商事制度改革相关措施应围绕这个定位实施。

　　 住所(经营场所)登记视不同情况分类施策
　　
　　2014年下发的《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》规定，简化住所(经营场所)登记手续。申请人提交场所合法使用证明即可予以登记。对市场主体住所(经营场所)的条件，各省、自治区、直辖市人民政府根据法律法规的规定和本地区管理的实际需要，按照既方便市场主体准入又有效保障经济社会秩序的原则，可以自行或者授权下级人民政府作出具体规定。各地据此开展了丰富的实践，不同程度地降低了“住改商”的标准，放宽了住所(经营场所)登记条件。“证照分离”改革重点在于解决准入不准营的问题，发放营业执照必须考虑场所与经营项目相适应的问题，否则难以满足事中事后监管的实际需要，也无法满足发放后置许可证部门的需要。笔者认为，可实施分类管理：对经营场所没有特别要求的行业，仍坚持目前实施的住所登记便利化措施；对经营场所有要求的行业(如餐饮)，要么严格住所登记条件，设定负面清单，要么将住所与经营场所分离，实施“一照多址”登记；对集群注册商务秘书公司，则要求其提供合乎事中事后监管需要的经营场所。不论何种类别，都应加强信息交换，实施信用承诺制度，对住所(经营场所)不符合监管需要又无法改正的市场主体，限期搬离或者强制注(吊)销。

　　 经营范围登记或成为必须
　　
　　有一种观点认为，经营范围不是商事主体成立的必要条件，应放宽甚至取消经营范围登记。而“证照分离”后，基于事中事后监管的实际需要，要想精准推送相关信息，经营范围登记就变得不可或缺，需要着重考虑的是如何登记经营范围的问题。对此有两种思路，一种是以方便管理部门为主，核定经营范围越严谨越细致为好；一种是以方便使用者或者消费者(相对人)为主，通俗易懂为好。这两种思路的选择，考验的是施政者的智慧。
　　
　　第一种思路的具体实施方案有两种：一种是按照国家工商总局的规定，严格遵循国民经济行业分类—部门文件—国际会议材料等层级进行规范登记，这种方案简单易行，但营业执照的个性化被淡化；另一种是制作电子字典，只需要申请人勾选，这种方案便于企业登记全程电子化的推行，但对于从事新兴行业经营的申请人会有诸多不便。
　　
　　第二种思路也有两种具体实施方案：一种方案是将具体的经营范围转变为经营项目选择，即保留目前的国民经济行业分类的大项甚至中项，必须保留餐饮服务的表述，不再细分为中餐、西餐、点心制作等；另一种方案是兼顾群众的相对共识进行表述，比如，确定民宿业包含住宿、餐饮服务等，简化经营范围登记。

　　 身份验证是双刃剑
　　
　　国家工商总局明确实施全国统一的企业登记身份信息管理，是为了进一步统一规范企业登记注册管理的需要，也是在信用体系不完善情况下，对提交虚假材料、冒用他人身份等骗取工商登记行为的一种制约。笔者认为，用“堵”的方式阻止一部分人骗取工商登记行为，倒不如疏通后续监管通道，采用简易撤销的方式宣告骗取的工商登记无效，与最高院司法解释中关于主体设立不成立的相关处理原则相匹配。

　　 进一步优化市场退出机制
　　
　　申请注销登记必须取得清税证明，而税务机关在清税过程中一般会要求企业补缴一定数额税款，这也成为影响企业主动办理注销登记的一个主要因素。换句话说，有相当一部分企业因承受不了补缴税款而不申请注销登记。笔者坚持认为，优化市场退出机制，应以保护债权人合法权益为目标，明晰退出市场和主体退出的区别，可以引入“休眠”制度、剔除制度、追诉制度，扩大强制清算的范围，设计简易撤销制度，完善股东除名的操作程序等，加大信息化建设力度，加强信用约束。　□江苏省无锡市工商局 魏 磊

　　                                                                                                                      来源：中国工商报网