让积极财政政策更有效

　　要实施积极的财政政策，而且强调是  “有效的”积极财政政策———这是今年政府工作报告对全年财政工作的要求。

　　对此，中国社会科学院财经战略研究院财政研究室副研究员何代欣表示，强调积极财政政策的“有效”，就是强调减税降费、公共投资、托底民生等财政政策是否真正发挥了作用，财政资金是否起到“四两拨千斤”的作用，财政是否通过精耕细作触及到市场所不能及的地方。

　　政策层层递进

　　此轮积极财政政策始于2008年。在此之前，我国财政政策定位稳健的总基调持续了一段时间。但积极财政政策诉求并非是一成不变的，2012年可以说是这一政策的一个分水岭。

　　2008年，随着国际金融危机的全面爆发，财政政策逐渐从稳健转为积极，但当时主要的做法集中于扩大出口与扩大内需，最终诉求在于促进经济平稳较快发展。在2009年的财政预算报告中提出，“2008年10月后进一步明确实施积极的财政政策，适当减免税费，多次提高出口退税率，增加中央政府公共投资和重点支出……”直到2011年，当年的财政预算报告对积极财政政策的诉求仍主要是“进一步巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果，促进经济平稳较快发展和物价总水平基本稳定。”

　　到了2012年，积极财政政策的内涵有了更大的扩展。2012年的财政预算报告中，对积极财政政策明确提出了结构性减税、加大民生投入、推动经济结构调整等施政方向。

　　2013年，这一转变更加明显，在2013年中央和地方预算草案部分，首次对实施积极财政政策作了相对系统的梳理，也是篇幅最大的一次说明，主要提出了四项措施，包括：适当增加财政赤字和国债规模，保持必要的支出力度；结合税制改革完善结构性减税政策，促进经济结构调整；进一步优化财政支出结构，保障和改善民生；推动经济发展方式转变，提高经济发展质量和效益。

　　何代欣表示，2012年开始的积极财政政策之所以与2008年那一轮积极财政政策有所不同，一是实施积极的财政政策需要有一定的财政实力作为支撑。2012年，全国财政收入117209.75亿元，较2010年83080.32亿元财政收入增长了41%，比2008年61316.9亿元的财政收入增长了91%，可以为实施积极财政政策提供保障。二是2010年起已经晋升为世界第二大经济体的中国，对经济发展有更高的诉求。因此，2012年开始的积极财政政策更多是面向供给侧结构性改革，以及大幅度的结构性减税降费与加大民生支出。

　　减税增支并重

　　在一揽子积极财政政策中，力度最大的就是减税降费。

　　从减税方面来看，2016年5月1日起全面实施营改增试点，新纳入试点范围的建筑业、房地产业、金融业、生活服务业5—12月减税1747亿元；全年降低企业税负5736亿元。

　　从降费方面来看，2016年，财政部进一步加大了收费基金清理和改革力度，进一步扩大企业研发费用加计扣除范围，加大对高新技术企业支持力度，出台股权激励和技术入股递延纳税政策，完善科技企业孵化器税收政策。取消、停征和归并一批政府性基金，扩大18项行政事业性收费免征范围；推动地方取消、停征、免征涉企行政事业性收费90项，降低收费标准82项；减轻企业和个人负担460多亿元。

　　厦门大学研究生院副院长陈工表示，我国减税降费工作取得了较大的成效，促进了产业结构的调整和升级，刺激内需的效果逐渐显现，投资和消费需求都有明显提高，确保了经济的持续增长。

　　但与此同时，上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群提出，减税降费要有合理性，不能简单思考，认为只要减免就是正确的。要区别对待，不为了减税降费而减税降费，而是该保留的要保留，该降的要降，该免去的要免去。

　　财政部门一方面持续加大减税降费的规模；另一方面，为了稳经济、促增长、保民生，也在合理扩大财政支出规模。2016年年初，中央预算安排全国财政赤字21800亿元，比上年增加5600亿元，其中中央财政赤字14000亿元，地方财政赤字7800亿元，均比上年增加2800亿元。纳入政府性基金预算管理的地方专项债务规模也有所增加。

　　同时，财政部调整优化了支出结构，将财政资金花到“刀刃”上，压缩一般性支出，支持国家重大战略、重要改革、重点政策的落地和实施。比如，中央基建投资集中用于交通、水利等关系经济社会发展全局的项目；全面清理结余结转资金，积极盘活财政存量资金，加大资金统筹使用力度，提高资金使用效益，等等。

　　推动经济结构调整

　　2016年，我国“三去一降一补”政策，也就是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板成效显著，尤其是提前超额完成了去产能的年度任务。数据显示，全年退出钢铁产能超过6500万吨、煤炭产能超过2.9亿吨，超额完成年度目标任务，分流职工得到较好安置。

　　“经济结构转型是有成本的，而且很大一部分需要财政来买单。以去产能为例，每一个被关掉的企业，每一条被停掉的生产线，都对应着相当数量的需要安置的职工，也就是对应着相应的压减产能的费用。”何代欣表示。

　　据悉，2016年，中央财政设立了为期两年、总额1000亿元的工业企业结构调整专项奖补资金，并已及时拨付，用于支持钢铁、煤炭行业化解过剩产能过程中职工分流安置。

　　“三去一降一补”只是财政推动经济结构调整的一个主要方面，积极财政政策还惠及经济结构调整的诸多方面，同样担任着保障者、助推器的角色。比如，推进棚户区改造和货币化安置，支持化解商品房库存；深化重要农产品收储制度改革，促进消化政策性粮棉油库存；明确债转股涉及的债权转让和核销政策，支持按市场化法治化方式积极稳妥降低企业杠杆率；加大补短板力度，大幅度增加财政专项扶贫资金投入，积极推进生态文明建设，加强对大众创业万众创新的支持等。

　　“积极”温暖民生

　　“在托底民生方面，积极财政政策最积极的表现就是实现了‘覆盖’。”何代欣说。

　　对于中国这样一个人口众多的国家，包括医疗、养老、教育等在内的公共服务的全覆盖，是何其难的一件事，因为这意味着服务品质的点滴提升都需要巨大的财政支出作为保障。

　　推进民生财政，让百姓感受到财政政策的积极。比如，2016年，全国财政专项扶贫资金投入首次超过1000亿元。对此，朱为群表示，精准扶贫的概念提得非常不错，就是要“精准”地帮助中国特困人口比较明显地改善生活，这也是财政托底民生的一个重要方面。

　　今年，在提供公共服务方面，财政部又出台了诸多重要措施。比如，落实更加积极的就业政策，鼓励企业吸纳就业困难人员，提高劳动者职业技能，增强就业公共服务能力；促进教育均衡发展，统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额，免除普通高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费，分类推进中等职业教育免除学杂费；进一步建立健全特困人员救助供养制度，保障城乡特困人员获得救助供养服务，等等。

　　何代欣表示，随着百姓日益增长的物质文化需求，对公共服务品质的要求也越来越高，已经从“覆盖”向“质量提升”转变，这对于积极财政政策的落地提出了更高的要求。这需要将有限的财政资金用好，要追踪财政资金的运行效率，要关注财政资金使用的微观化问题等。（张瑶瑶）