让政府间财政关系更加规范

　　事权和支出责任的确定与划分，是财政体制改革中的难中之难，重中之重。《意见》由国务院发布，显示财政事权和支出责任划分在全面深化改革中的分量和地位。事权划分涉及面广，与政府所有事务有关，显然非一份《意见》即可概括。《意见》因此聚焦“财政事权”，而不是全部事权，与深化财税体制改革目标紧密相连，也让《意见》易与现行制度对接。

　　《意见》强调以法律法规明确中央与地方的财政事权和支出责任划分。财政事权和支出责任的划分需要稳定性与确定性。在经济社会转型期，略微灵活的制度才能适应这种复杂多变的形势。行政法规与法律相比，更具有可操作性。但是，从根本上看，财政事权和支出责任的划分需要的是法律明确，至少应该有专门的政府间财政关系法或相关法律予以明确。这也是法治国家建设的重要内容之一。

　　1994年中国开始的分税制财政管理体制改革，在收入划分上做了很多工作，但在事权和支出责任划分上进展缓慢。“请客”与“买单”主体不一致，带来了不同级别财政权责不清问题，导致财政资源浪费与公共服务效率不高等一系列问题。

　　党的十八届三中全会强调，全面深化改革要发挥中央和地方两个积极性。这在《意见》中也得到了体现。《意见》提到“激励地方主动作为”，旨在激发地方的积极性。中国是一个单一制国家，分级财政体制的确立也需要维护国家的统一，需要保证中央的权威。《意见》规定财政事权由中央决定，中央和地方财政事权争议也由中央裁定。当然，中央的决定或者裁定，都要依据法律法规进行。法治化国家建设中，法律的制定一定会充分反映地方的呼声。中国是一个大国，中央不可能包揽一切。中央财政事权的集中只会是适度的。超越能力的中央过度集权，不利于公共服务效率的提高，同时可能损害政府公信力，无助于国家治理体系和治理能力的现代化。

　　财政事权和支出责任的划分还需要灵活性。《意见》强调建立财政事权划分动态调整机制。政府职能在变，财政事权也会变。一些新出现的公共服务，要求有财力支持，需要有对应的财政事权划分相匹配。技术进步和全球化进程的加快，对公共服务的影响更是全面的。建立动态调整机制，才能让财政体制更加灵活，保持足够弹性，适应各方冲击。

　　财政事权和支出责任划分旨在促进规范的政府间财政关系的确立。规范与否，取决于它是否与社会主义市场经济体制的要求相适应。市场、社会和政府的职责分工是财政事权和支出责任划分的基础。

　　财政事权的配置，要符合公共服务效率最优提供的要求。哪级政府提供公共服务的效率最优，就应该将财政事权配置给哪级政府。相当部分财政事权需要中央和地方共同承担。这些共同财政事权的细分，当是难中之难。无论选择何种具体方案，都不应该妨碍分级财政管理体制的形成，也不应该影响财政体制激励功能的发挥。

　　《意见》的出台，意味着难度极大的政府间财政关系改革迈出了重要的一步，是改革的一个良好开端。接下来，具体实施方案应抓紧制定，相关配套工作更要做好。财政事权和支出责任的划分，既要中央积极主动，也要地方主动作为。制度设计要充分激励地方，让地方在改革中的创新得到充分尊重，特别是省以下财政体制改革的探索更是如此。同时，制度设计也要形成一套机制，督促地方，让权责利相称。财政事权和支出责任划分问题不是一个简单的财政问题。各相关部门的改革也亟待跟上。只有这样，财政管理与部门的专业管理才能相互协调，财政事权和支出责任的划分才会顺利进行。

　　我们可以预期，在《意见》的指导下，中国的现代财政制度能够尽快建成。（杨志勇）