日前，记者在吉林调研时发现，该省梨树县2013年粮食产量达到44亿斤，位居全省前五名，但这个产粮大县的人均财力水平却始终徘徊在全省的中下游。“2013年，梨树地方财政收入仅有5.56亿元，而财政支出达29.4亿元，本级的收支缺口近24亿元，实实在在是‘要饭财政’。”梨树县财政局副局长李光彦介绍说。
同样在吉林省榆树市，这个县级市的粮食产量超过了海南省和青海省两省粮食产量总和，相当于宁夏回族自治区全自治区的粮食产量，可是榆树2013年地方级的财政收入只有10.5亿元。
本刊记者发现，类似梨树县这样的产粮大县困顿情况，不但在吉林省，而且在全国，都较为普遍。专家认为，按照现有体制现状和市场环境，粮食生产对GDP、财政税收等贡献较低，导致部分产粮大县经济和社会发展相对滞后，粮食产量与财力“倒挂”影响了地方政府抓粮的积极性。
“最值得反思的是，国家的转移支付和粮食补贴等等，因为财税和粮食流通体制问题，大部分都随着产粮大县粮食的调出，流失到富裕的省份和发达地区。”对此，专家和基层干部建议，国家应加快完善粮食主产区利益补偿机制，通过增加产粮大县奖励资金的总体规模等举措，缓解产粮大县财政支出压力，稳固粮食生产基础，切实保障国家粮食安全。
产粮大县难致富
在产粮大县，“抓粮”保障国家粮食安全是各级基层干部口中的“硬杠杠”。但不少基层干部反映，“抓粮”实际上就意味着放弃了发展工业经济的机遇。甚至有干部发牢骚说，“人家投资商看到你这满眼都是基本农田，谁还来投资?”
即使落户产粮大县的一些粮食深加工企业，也发展得倍为艰辛。李光彦告诉记者，由于去年粮食深加工行业的不景气，当地的利税大户新天龙实业股份公司经营业绩下滑，导致全县财政收入大幅减少，“地方财政收入这块比上年同期减少8700多万元，负增长了13.6%。”
吉林农安县的干部对此深有体会。作为我国产粮状元县，农安县粮食生产已经达到了75亿斤的阶段性水平，但这么巨大的粮食产量转化不成财政收入。该县县委书记周贺向本刊记者介绍了深层次的原因。
“现在国家不批准建设粮食深加工企业了，我们的粮食只能输送到外省外地去，一分钱的税收也见不到。”他补充说，另外农安县还是全国肉类生产第一县，每年有78万吨的肉类产量，“这些肉只有变成香肠、深加工才能有税收，我们两个大的屠宰场一年180万头的屠宰量，对财政一分钱的贡献都没有。”
“吉林省现在的产粮大县无一不是财政穷县。”中国粮食经济学会玉米分会副秘书长刘笑然认为，产粮大县在调出大量商品粮的同时也调出了土地资源、劳动力资源、淡水资源，承担了发展工业经济的机会成本。
专家在分析过我国13个粮食主产省(区)的经济数据后发现，我国地区人均财政收入、人均GDP、地方城镇化水平、地方人均纯收入等指标都与人均粮食生产量呈明显的负相关关系，即越是产粮大省，财政收入越少、经济越落后、城镇化水平越低、农民人均纯收入越低。
采访中，本刊记者发现我国13个粮食主产省(区)中部分已逐步成为产销平衡区或粮食净调入区。粮食主产区逐步分化的同时我国粮食刚性需求却在不断增加，粮食净调出省(区)保障国家粮食安全的任务不断加重。
粮食补贴流到别人“嘴里”
不少产粮大县的基层干部认为，出现粮食产量与县级财力倒挂的主要原因是各项涉农税收“太可怜”，而国家通过各类转移支付补给产粮大县的资金在解决当地“吃饭”问题的同时，实际上又被作为各类配套资金投入到粮食生产中，对经济社会发展的拉动作用并不明显。
“国家取消农业税后，农民没有直接的税收负担。现在涉农的税收主要包括增值税、企业所得税、车辆购置税等14个税种。”李光彦说，“梨树农业企业多，其税收主要由增值税、营业税、企业所得税等几项主体税构成，但受各项涉农税收的优惠政策影响，全县涉农税收年收缴额一直维持在较低水平，可以说对税收的贡献为零。”本文来源：瞭望观察网
李光彦告诉记者，以企业所得税为例，国家规定对从事蔬菜、谷物、薯类、油料、豆类、棉花、麻类、糖料、水果、坚果的种植，农作物新品种的选育，中药材的种植，林木的培育和种植，牲畜、家禽的饲养，林产品的采集，农产品(000061,股吧)初加工、兽医、农机推广、农机作业和维修等农、林、牧、副、渔服务业项目予以免征。
结果就是，因为产粮大县的企业基本都围绕着粮食“转”，国家实行对粮食加工企业税收优惠政策，使得这些涉农企业对县级政府的税收贡献较小。同时，由于分税体制，粮食加工企业增值税收入的75%要上缴中央;企业所得税收入的60%也要上缴中央。
梨树县在2004年取消农业税前，每年全县的农业税有5200万元左右。取消农业税后，这笔钱国家通过转移支付补给了梨树。同时，去年梨树也获得了国家对产粮大县的奖励1.24亿元，但实际上这些钱最终又投到了粮食生产上，并未对当地的经济社会发展起到拉动作用。
“去年，仅农业保险这块，县里就拿出787万元，而农村公路这块县里也配套了2000多万元。而更多的投入实际上是隐形的，农业口、农田水利口每年要求的县级配套资金至少得上亿元。”李光彦说。
产粮大县每年对粮食生产经营的大量人力、物力、财力投入主要用于农业基础设施建设、农业生产补贴、农业要素补贴等。这些投入，最终物化并分摊到粮食产品中，并随着商品粮的调出而逐年外流，但这些投入却未被计入粮食生产的成本中，实际造成落后地区补给发到地区的局面。
据了解，吉林省2013年财政用于三农的支出724.9亿元，占整个财政支出的29.3%，可是吉林省来源于三农的财政收入只有7.5亿元，只占0.4%，可以忽略不计，就是加上农产品加工业的123亿元的税收，也只占财政总收入6.4%。“当然还有国家的转移支付、国家的补助等等，但是吉林省地方的配套42.2亿元，都随着粮食的调出流失到富裕的省份和发达地区。”一位吉林省的农业干部说。
亟需建立新的补偿标准
采访中，产粮大县的基层干部向记者分析指出，显性利益流失包括非完全市场条件下玉米等粮食价格与农药、化肥等农资产品价格及其变动的差异性而导致的利益流失，即玉米与投入品之间不合理的比价关系所形成的流失;地区玉米价格差异导致的利益流失;地方财政对玉米经营投资和补贴的流失;隐性的利益流失，则包括巨额的农业投入造成的投资机会损失、大量调出原粮造成的农产品加工附加值损失和保护耕地造成的二、三产业发展机会损失等。
对此，专家和基层干部建议，今后国家应探索建立新的粮食主产区利益补偿标准，增加产粮大县的奖励资金规模，加快让产粮大县财力达到全国平均水平，缩小与经济发达县份的财力差距。
一是探索确立新的产粮大县奖励因素，以粮食产量为主要奖励标准。根据现行的《中央财政对产粮大县奖励办法》的规定，确定粮食商品量、粮食产量和粮食播种面积作为对产粮大县的奖励因素，所占权重分别为50%、25%和25%。本文来源：瞭望观察网
基层干部表示，就产粮大县实际而言，粮食播种面积很难增加，而由于流通领域的日益活跃，粮食商品量很难统计准确。“粮食产量的统计是相对准确的，以粮食产量为主要奖励因素也可以在一定程度上增加对产粮大县的奖励规模。”同时，李光彦认为，国家应根据粮食产量增加量和商品量增加量，再给予产粮大县一部分奖励，“让我们达到中等县级收入水平就行。”
二是减少取消产粮大县因发展粮食生产而付出更多地方配套资金，避免造成“越瘦越抽血”的状况。由于粮食生产对地方政府的财政收入贡献较低，而各类发展粮食生产所需的配套资金对本就财力困难的产粮大县无异于雪上加霜。为了补齐配套资金，不少产粮大县不得不“拆东墙补西墙”，变相加重了财政负担。
三是着力提升财政支农资金的整合效益。在一些地区，粮食直补在某种程度上变为了收入补贴，与粮食产量不挂钩，只要有地就补，变成务工补贴。粮食直补和综合直补每公顷2000元，仅梨树县，2013年的补贴金额近3.5亿元。基层干部建议，今后应整合此类财政支农资金，按照保障国家粮食安全的要求，集中投入，搞一些基本农田、农田水利等重点工程建设，提高资金使用效益。
四是完善顶层设计，由国家层面组织研究粮食主产区利益补偿基金管理办法，明确各主体承担的责任和义务，尤其是按照“谁受益谁补偿”的原则，明确粮食主销区应承担的义务。同时，国家应明确主产区所得补偿基金优先用于农业生产，并兼顾地方经济社会发展，增强粮食生产后劲。
来源: 《瞭望》新闻周刊 作 者: 齐海山 郭翔