落实建设工程计量的审计思考

　　《建设工程工程量清单计价规范》（以下简称：计价规范）的实施，实现了我国工程造价管理由计划经济下的定额模式向市场定价、并与国际惯例接轨的新模式的转变，逐渐规范了建设工程计价方法和行为，使工程计量工作变得简单易行。工程计量是指发承包双方根据合同约定，对承包人完成合同工程的数量进行的计算和确认。笔者接触工程计量的概念是来自国际招标FIDIC条款和1999版的《公路工程国内招标文件范本》，在我国公路工程建设领域普遍实行工程计量的方法，并根据计量结果支付工程款，编制竣工结算,工程计量对造价的控制和项目的管理起到很好的作用。

　　一、建设工程计量的现状

　　建设工程具有投资额大、建设周期长、受环境影响大等特点，对于工程造价的控制贯穿于建设程序的全过程。目前，建设工程在招投标、竣工结算阶段的工程造价控制引起了足够的重视，特别是以政府投资为主的建设项目都经过了财政评审和审计机关的审计。但从开工到竣工验收阶段（施工阶段）的工程造价控制还有待完善和提高，有些地区通过跟踪审计的方式加强该阶段的造价控制，但受制于审计力量与任务量不匹配、增加审计成本的影响，也是有限度开展跟踪审计。只有参与项目建设的各方主体强化自身技术力量、加强管理，并通过按月或分段工程计量的方式才能实现该阶段的造价控制。

　　1．工程计量的理解存在偏差，业内人员基本上认为工程计量主要用于进度款支付，对竣工结算的编制和复核没有用途。在财政部、建设部关于印发《建设工程价款结算暂行办法》的通知（财建[2004]369号）中明确“工程竣工结算分为单位工程竣工结算、单项工程竣工结算和建设项目竣工总结算，建设项目竣工总结算在最后一个单项工程竣工结算审查确认后15天内汇总报送建设单位。”根据计价规范，工程计量不但是进度款支付的依据，还是竣工结算编制和复核的依据，工程款支付的前提是承发包双方对已完工程量要进行确认。如果工程计量做得比较到位，竣工结算的编制只需汇总报送即可，还能有效降低报审超时、高估冒算的风险，进而竣工结算的审计也不会存在那么多争议事项，特别是对隐蔽工程的具体做法和工程量的确认等方面。

　　2．工程计量的主体责任意识不强，专业技术能力不够。在建设工程竣工结算审计报送的材料中，未见工程计量的有关资料。在审计过程还会有人说：“造价的事我不懂的，最终以审计为准”。在当前建设市场环境下，建设单位、监理单位更侧重于层面上的质量、进度、工程款支付，对于隐蔽工程量的核实确认、施工当期材料价格的认可没有落到实处。建设主体单位以一个“审计为准”来规避风险。

　　实际上，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计，是依法独立行使审计监督权，是对参建各主体执行有关建设程序等情况进行审计监督，主体责任还是各参建单位具体负责落实，而不是依赖审计。

　　3．工程计量的广度和深度不够，不能真实反映项目分阶段建设情况。从广度上来说，目前的工程计量基本上关注的是合同内工程量完成情况，对于变更增加或减少的工程量不能通过签证具体体现，签署的意见多是“情况属实”，未能明确是同意计量还是不同意，特别是一些技术措施费，如植筋、钢筋的连接方式等；从深度上来说，只有承包人按合同约定、按设计图纸或变更指示施工，并经检测合格的分部分项工程才予以计量，特别是变更部分工程的计量（签证）重视程度不够，未按图施工、偷工减料、以次充好的违法行为未能得到有效遏制。

　　二、落实建设工程计量的必要性

　　实行建设工程工程计量，可以有效提高项目管理水平和相关人员的专业技术能力，也会带来经济效益和社会效益。在预防职务犯罪、有效控制高估冒算上起到很好的作用。

　　1．现行法律法规的需要。现行“清单规范”制定的目的是为了规范建设工程造价计价行为，统一建设工程计价文件的编制原则和计价方法。“规范”适用范围是建设工程发承包及实施阶段的计价活动。在规范中的工程计量条款虽然不是强制性条文，但作为国家标准对施工阶段的合同管理、造价控制、工程款支付都有很强的指导意义，推行工程计量势在必行。

　　2．落实主体责任、加强合同管理、实现项目精细化管理的需要。参与项目施工的主体主要是发包人、监理单位和承包人。在现行2013版的合同示范文本中“通用条款和专用条款”都详细写明了三方的权利和义务以及工程计量的原则、计量的周期、计量的方式方法、进度款支付、工程变更等内容。在施工过程中可能已经按合同要求实施，但还不够深入，要求建设主体要不折不扣履行合同条款，按合同办事，落实主体责任，逐步提高项目管理水平，提高资金使用效益。

　　3．预防工程建设领域职务犯罪、控制进度款支付的需要。以往的工程进度款支付多与形象进度、预估当期完成的工程量（非严格意义上的工程计量）有关，甚至还与承包人和监理单位、发包人之间的人际关系有关，关系好可以多支付进度款；通过工程计量，一是可以准确地核实、计算、认定已完工程的数量，确保变更备案的及时性，确保隐蔽工程的真实性；二是可以对已完工程进行评价，确保按图施工，达到设计要求；三是可以最大限度的减少人为因素对进度款支付的影响，起到预防职务犯罪的作用。

　　4．控制高估冒算、竣工结算审计的需要。笔者从所在区域近三年来建设工程（综合性项目）竣工结算审计的平均核减率来看，基本维持在15%左右；市政项目综合核减率在12%左右；但公路工程的平均核减率在7%左右，部分项目的核减率在3%左右。这说明一个问题：单从核减率方面考虑，建设工程、市政工程相较公路工程来讲，工程造价控制的不理想。从竣工结算审计发现的问题来看，主要集中在工程变更备案不及时、变更数量和价格不明确、签证不规范、索赔事件处理不当、工程量多计、材料单价偏离市场价、人工单价调整节点不明等各类问题。竣工结算审计毕竟是事后审计监督，特别是一些隐蔽工程以现有的技术手段根本无法进行核实，只能依据现有资料，给审计和资金的使用带来风险。在社会诚信水平没有达到一定高度的情况下，通过工程计量，可以多层次、多环节对建设主体、人员进行约束，及时、准确处理在工程计量中应该发现的问题，减少审计争议事项、减少扯皮事件发生，有效降低核减率，提高审计效率。

　　三、落实建设工程计量应采取的措施

　　1．出台相关办法、细则。根据《建设工程工程量清单计价规范（GB 50500-2013）》中工程计量8.1～8.3节以及《建设工程施工合同（GF—2013—0201）》通用条款中12.3节计量的相关规定，建设主管部门应结合本地区实际情况出台建设工程计量的办法和细则。一是对属地进行政府投资项目的建设单位进行调研、交流，充分听取建设主体责任单位的意见和建议；二是集结当地的资深造价专业人员探讨各专业工程计量办法。

　　2．专业人员的配备。出台相关管理细则后，人员的配备是工程计量工作落实到位的首要要素。从笔者陈述的工程计量的必要性可见，工程计量工作需建设、监理、施工单位共同开展，并展开层层监督核实，故以上三方都需要配备专业计量人员。建设单位人员的配备主要从提高现有人员专业水平、聘用专业社会人员考虑或引入项目管理公司参与；对监理单位、施工单位则分别可以在监理合同、施工合同中以合同条款形式进行约定，并将准确的计量工作作为进度款的支付的前提。

　　3．采用逐步推进模式。出于对工程计量的迫切需求与实际情况相结合出发，笔者认为可以从三个方面率先推广工程量计量模式。一是建设工程中的市政工程，此专业与公路工程在计量上存在较大的共同点，可以借鉴公路工程的成熟经验；二是限额以下项目，此类工程的清单子目较少，计量工作量较小，且限额以下项目由于零散或金额小通常资料比较欠缺，开展工程量计量有利于工程资料的完善；三是个别重点项目，单个重点项目的实施，可以从最终的结算审计中与常规项目的核减率做对比，分析工程计量的效果。

　　4．试点成功进行全面推行。根据试点过程中各单位反映情况，以上1～3条可根据试点效果进行逐步改进和完善，等时机成熟再向建设工程所有项目进行推广，使建设项目管理水平跨上新的台阶。（高月光）