“舌尖保卫战”要守好三道防线

　　在食品安全保卫战中，法律无疑是最有力的武器和最坚固的防线。如何让刑事司法和行政处罚衔接得更紧密？如何让行政执法更好地发挥效力？各界能为食品安全依法治理提供哪些支持？在公安部日前主办的2014食品药品安全刑事保护论坛上，相关部门官员和法学专家围绕上述问题进行了探讨。

  　　法律防线　行刑衔接确保严打收效

  　　近年来，公安部门重拳治乱，形成了打击食品违法犯罪的高压态势。据统计，2010年～2012年，全国法院共审结生产、销售不符合卫生标准、有毒有害食品刑事案件1533件，生效判决人数2088人。但业界专家坦陈，行政执法与刑事司法衔接的不顺畅，造成了执法不严、执法不规范问题，让政府对食品安全领域违法犯罪行为的打击收效大打折扣。

  　　有案不移、有案不立、以罚代刑的现象为何存在？中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德直言有4个方面原因：一是部门本位思想，加上地方保护主义和经济利益驱动。比如，某些行政执法机关把案件罚款作为收入来源之一，通过查处涉嫌犯罪的违法案件，增加部门收益。二是执法机关部门分割却权责交叉，致使联席会议制度、信息共享平台等沟通机制运转不畅，甚至存在“空转”现象。三是行政处罚“重行为”，刑事司法“重结果”，二者的追责标准、证据种类、证据效力不同。四是监督问责机制落实不到位。

  　　“1996年颁布的《行政处罚法》明确提出，行政执法机关在查处行政处罚案件过程中，不能因本部门的私利，该移交的案件不移交。如果是徇私舞弊、放纵包庇犯罪，造成严重后果的还要追究刑事责任。但18年来，很少有执法机关因为不移交案件被追究责任，追究刑事责任的就更少了。”马怀德说。

  　　马怀德建议，要确保行政执法部门严格执行收支两条线，使罚款数额与部门经费脱钩，遏制其牟利性执法倾向。同时要压缩行政机关的自由裁量权。我国行政机关拥有庞大的处罚权、执法权，可直接作出处罚决定，而在英美很多国家，行政执法机关需向法院提起诉讼才能实现执法目的。

  　　马怀德呼吁，食品安全领域应实行“一案双查”制，公安机关应和行政机关在第一时间共同进行线索的排查，从而保证后续衔接及案件移送顺利。有些地方已成立食品药品侦查支队或总队，这些机构可以在行政执法过程中提前介入。“最重要的是，要制定专门的行政程序法或行政执法程序条例，对案件证据的认定、选择、移交等问题加以明确。”

  　　道德防线　失信是不能触碰的雷区

  　　国家食品药品监督管理总局稽查局局长毛振宾指出，食品领域之所以违法违规行为高发，一个重要原因是生产经营者的品牌理念和诚信经营意识不强，一些企业片面追求短期利益，忽视长远发展。监管部门要加强诚信体系建设，提高违法者的失信成本，营造公平竞争的市场环境。

  　　毛振宾透露，国家食药总局近期将下发指导文件，推进食品药品企业建立信用信息共享平台，依法做好信用信息公开。同时，该局将探索建立信用评价机制，对优质守信的企业进行褒奖激励，将严重失信的企业和相关责任人员纳入失信黑名单。

  　　“国家食药总局已起草完成《食品药品案件黑名单管理规定》，很快就将出台，将把严重违法违规的生产经营者及相关责任人的信息向社会曝光。对纳入黑名单的企业实施重点监督管理，对直接责任人员采取行业限入措施，使纳入黑名单的企业和责任人寸步难行，让失信成为企业不敢触碰的雷区。”毛振宾说。

  　　群众防线　人人参与形成共治格局

  　　食品安全关系到每个人的身体健康，提升食品安全治理能力需要各方携手，形成人人参与的社会共治格局。

  　　马怀德认为，发挥社会监督作用首先要畅通投诉举报渠道，统一接收投诉举报线索，实现信息共享、部门联动。毛振宾表示，国家食药总局将进一步落实有奖举报制度，提高群众参与食品安全治理工作的积极性，同时，将规范投诉举报的受理和办理程序，提高对举报信息的辨别、分析能力，提高案件线索的发现和转办效率。“另一方面，要保障公众对食品安全的知情权，将行政处罚信息置于公众监督之下，将食品行政处罚信息的公开纳入法制化、规范化轨道。”毛振宾说。

  　　公安部副部长黄明说，近年来，食品领域发生了三聚氰氨、瘦肉精、地沟油等重大案件，凸显了现代社会治理面临诸多复杂问题，迫切希望学术界在食品安全领域的法律制度、治理机制等方面加强研究，更好地指导食品安全刑事保护实践。