自然垄断行业企业审计重点

一、自然垄断行业基本内涵

（一）含义

自然垄断行业，通常是指面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能够以更低的成本供应市场。现实中的自然垄断行业以公用事业为主，如供水、供电、煤气供应等，辅之以其他一些特殊产业。这些自然垄断行业的初始投资往往十分巨大，如果任由市场竞争机制发挥作用，政府不加以适当规制，可能会产生不利于社会福利改进及资源最优配置的结果。

（二）特点

第一，垄断性。自然垄断行业一般都是规模经济较明显的行业，即规模大、生产成本低。如煤气公司需输送煤气，就必须铺设管道，而铺设管道的成本是非常高的，但一旦铺设完毕，向管道泵注入更多的煤气则不需要更多的资金注入，以至于边际成本趋向于零。同时，自然垄断行业有大量的“沉淀成本”，即资金一旦投入就难以在短时期内收回，也难改为其他用途。如果多个企业之间进行竞争，势必导致重复建设，造成资源的大量浪费。因此，一般要求由一家企业进行垄断性经营。

第二，公益性。自然垄断行业主要是为社会公众提供公共服务的行业，它所提供的私人边际效用小于其社会边际效用。如电力产业所提供的效用，就不仅仅为电力消费者所享有，而且还对整个社会的生活和生产、整个社会的正常运转具有至关重要的作用。

第三，不可选择性。由于自然垄断行业的经营者一般都是唯一的，因此对消费者来说，这些服务具有不可选择性。要么接受经营者确定的交易条件，要么就不与其发生交易关系。

第四，部分业务具有可竞争性。并非自然垄断行业的所有业务都具有自然垄断性，有些业务是可竞争的。如电力业包括电力设备供应、电力生产(发电)、高压输电、低压配电和电力供应等多种业务领域，这些业务中只有高压输电和低压配电属于自然垄断业务。而电力设备供应、电力生产和供应则属于竞争性业务。

（三）垄断形态

第一，国家垄断。是指国家作为一个法人实体实施的垄断。国家垄断具有以下特征：国家垄断是以国家名义实施的垄断，是一种国家行为；国家垄断以保障国家安全、增加国家财政收入或促进社会整体利益为目的；国家垄断依凭国家强制力保证实施；国家垄断是一种合法垄断，不受司法审查。

第二，经济垄断。是指自然人、法人或其他经济组织运用经济力排斥、限制或妨碍竞争的行为。经济垄断的特点是：经济垄断是一种私人垄断，垄断的主体是自然人、法人或其他经济组织；经济垄断是依凭经济力来实施的。经济垄断的目的是为了获取垄断利润，是一种非法垄断，除法律规定可以豁免的外，经济垄断一般为各国反垄断法所禁止。

第三，行政垄断。是政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为，是一种非国家意志的行为。其主要特征：凭借政府行政权力形成的垄断。行政垄断是一种地方政府行为或国家经济管理部门的行为，行政垄断具有强制性，通过具有普遍约束力的行政规章或具体的行政命令来实施，其主体是政府行政机关，包括地方政府行政机关和中央各行政管理部门。

二、自然垄断行业企业审计重点

（一）政府管制与企业经营情况审查

一是充分了解其管制主体和国有企业的关系。垄断经营的主体是国有企业，而管制的主体是行业主管部门或地方政府，在这种体制下，行业的投资、价格等重要决定都由政府负责，国有企业不可能成为真正的决策者，而是被动的执行者。二是检查企业生产经营风险的最终承担者。企业的很多较大投资项目一般都由国家计划投资安排，而企业缺乏实质的生产经营权，如果企业发生亏损政府会给予财政补贴，一方面加重了国家财政负担，另一方面企业没有经营压力和风险，也就缺乏发展的动力。三是检查政企不分的弊端。政企不分使得政府对企业的经营管理进行直接干预，这一方面导致政府职能过多、机构膨胀，另一方面也会阻碍公平、公正的市场竞争环境的形成。

（二）企业改制方式情况审查

一是检查是否实行细分类管理。即完全具有自然垄断性的部分，对企业进入、价格、服务等要严格管制，保证其经济合理性的实现；自然垄断性弱的部分，适当的放松管制，引入竞争，激发企业活力；不具有自然垄断性的部分，就应该放开竞争，让这些业务在市场经济中得到充分发展。二是检查放松管制的方式是否可行。放松管制的同时引入激励性管制方式，包括最高价格上限、特许价格投标、社会契约制度等，刺激被管制者提高效率、降低运营成本。三是检查是否引入竞争机制与完善产权制度并存。积极改革产权制度，可以采取国营企业与外资或与民营企业合资的方式，摆脱企业和政府的关系，使企业在经营中自负盈亏，真正进行产权制度改革。

（三）国有资本退出情况审查

在部分竞争性领域，国有企业将实现一定程度的退出，发展混合所有制经济。一是国有企业股权兼并、重组、并购的多元化过程中，是否以市场化为导向来进行决策，是否存在为了实现股权多元化的“政绩”，而违背市场规律的情况。二是国有企业股权兼并、重组、并购的多元化过程中，是否严格按照相关的法律法规规定公开、公平、公正地进行，是否存在违法违规造成国有资产流失的情况。三是国有企业股权多元化的结果是否能够促进公司经营管理方面的多元制衡和科学决策，是否仍然存在原来国有资本“一股独大”造成的经营管理机制僵化的问题。四是股权多元化改革是否按照国有企业个体的不同而有所区别，是否存在由于“一刀切”导致国有企业在关系国计民生的重要行业和领域控制能力弱化的问题。

（四）工资性收入审计查

在自然垄断行业企业中，普遍存在高收入、高福利、高阶层的现象，审计要重点关注以下几方面：一是账面工资是否完整，检查在费用、往来等明细账中是否有隐性的工资福利性收入。二是工资发放是否合规，与企业利润是否成正比，是否符合国家工资性法规规定。三是个人所得税是否足额缴纳，全部工资性收入是否纳入计税基数，是否足额纳税。四是审计分析高收入体制性原因，提出审计建议，建立垄断超额收益上缴制度和工资增长约束机制。

（五）自然资源可持续发展情况审查

一是自然资源管理政策的科学性和合理性，是否贯彻执行，是否符合客观规律，能否促进自然资源的开发利用和可持续发展。二是自然资源资金的筹集管理的经济性、效率性和效果性，资金筹集是否合法合规，资金拨付是否到位，资金使用是否专款专用。三是检查自然资源的开发保护的可持续发展性，开发保护是否符合自然资源利用现状，有无破坏浪费、有无流失、有无危害安全、是否及时得到补充。（荆夏宁）