打造全过程绩效预算管理新机制——来自河北省的探索与实践（上）

　　编者按：党的十九大报告明确提出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这一重要论述将绩效管理提升到前所未有的政治高度，为预算制度改革指明了方向。在全国率先推行部门预算改革的河北省，从2014年起大刀阔斧地推进绩效预算管理改革，着力打造全过程绩效预算管理新机制，实现了从“预算绩效”到“绩效预算”的系统性重构。最近，本报记者通过实地采访，真切地感受到了绩效预算改革给河北带来的明显变化。

　　今年8月31日，按照新《预算法》要求和财政部相关规定，河北省财政厅将省级部门2018年财政预算项目编报库正式封库。此后，按照业务流程，他们利用一体化信息管理平台对项目库的6017个预算项目，逐一审核绩效目标、指标，审核通过的项目才能进入预算编制的下一环节，确保入库项目在符合法律法规的前提下，与省委省政府的工作部署、与预算部门的工作职能、与绩效预算的目标和指标充分吻合。

　　“这些年，在各项财政改革实践中，绩效预算管理改革是我们主动开展的一项最彻底、最有成效的改革，在促进经济社会发展方面发挥了积极作用。我们用自己的努力建立了一套促进政府职能转变和治理能力提升的财政运行机制，这种机制体现了建立现代财政制度的目标和方向。”河北省委常委、省财政厅厅长高志立最近在省财政厅厅长办公会议上如是表示。

　　迎难而上，探寻绩效预算管理新路

　　2013年河北财政面临多重困境。随着经济迈入“三期叠加”新常态，加上省内化解过剩产能、转型升级、治理污染等特殊困难，各级收支矛盾日益突出。

　　这种情况下，预算管理中长期积累的矛盾和问题也更加凸显，如部门支出基数固化、项目安排散碎、资金难以统筹等，导致预算安排紧张与财政资金结余并存，部门资金需求急与支出进度慢并存，影响着财政资金效益的充分发挥。破解“做大蛋糕难、预算平衡难、支出管理难、运行风险防控难”等诸多难题，成为河北财政的当务之急。

　　改革是破解难题的“金钥匙”。党的十八届三中全会专门对深化财税体制改革进行了具体部署，明确将“提高效率”作为现代财政制度的一项重要内容，并将改进预算管理制度列为三大改革任务之首。河北省财政厅敏锐地意识到以改革破解难题，向改革要红利，向管理要效益，是突破困境、实现持续健康发展的必由之路。“我们感到，随着预算管理的不断规范，以及预算管理改革、中期财政规划、政府综合财务报告制度等国家一揽子改革举措的整体推进，推行绩效预算的时机已经较为成熟”。河北省财政厅副厅长李杰刚说，“厅党组决心牢牢把握这一契机，闯出一条具有河北特点的绩效预算管理改革之路。”

　　形成共识后，河北省财政厅开始以绩效预算为目标来研究谋划改革路径，着眼于全面全过程的绩效提升，从顶层设计的高度，打破既有的管理思维和框架，重新进行制度设计和模式建构。在融合多方面的经验做法的基础上，2014年7月，《关于深化绩效预算管理改革的意见》以省政府文件形式印发，标志着河北绩效预算管理改革正式启动。这次改革将绩效理念融入预算管理的各个环节，将绩效管理重心由过去的以事后评价为主的“预算绩效”管理，全面转到从预算编制、执行到监督、评价事前、事中、事后相互贯通的全过程“绩效预算”管理，可以说是对既有管理模式的一次全面创新，也是对预算绩效管理改革的一次全面提升。

　　破茧而出，打造全过程绩效预算管理机制

　　深化绩效预算管理改革，不是脱离既有预算体系另起炉灶、再搞一套，而是按照建立全面规范、公开透明的政府预算管理制度要求，对现行预算管理制度进行规范和完善。按照这个原则，河北省财政厅集思广益，对改革进行了周密设计，确定了总体思路：坚持和完善预算编制、执行、监督相互分离、相互制约的预算管理机制，以规范的管理结构为基础，以预算项目为载体，以绩效管理为主线，形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”的全过程绩效预算管理新机制，切实优化财政资金配置，提高财政资金使用绩效，促进政府管理效能提升。具体改革内容有五项：

　　——建立科学规范的新型预算管理结构。改变过去以项目为单一层级的预算管理模式，全面建立“部门职责—工作活动—预算项目”三个层级的预算管理结构。部门职责按照政府“三定”方案和重大决策部署分项梳理确定，工作活动根据部门履行相关职责、必须开展的综合管理事务来确定，部门职责、工作活动一定时期内保持稳定，确需调整的严格按程序进行。所有部门的预算资金安排都要对应到相应的部门职责、工作活动，然后再确定项目预算。

　　——建立科学的绩效目标指标体系。与三级预算管理结构相对应，实行部门职责、工作活动、预算项目三个层级的绩效目标指标管理。各部门结合政府和部门中长期战略规划目标、年度规划目标，确定各项职责的年度绩效目标和各项活动的年度绩效目标、绩效指标；在预算项目层面分项确定年度绩效目标、绩效指标和评价标准。上一层级的绩效指标一般对应下一层级的绩效目标，绩效指标由绩效目标分解形成。同时，要求细化量化绩效目标指标、评价标准，达到可审核、可监控、可评价。

　　——彻底改变预算审核方式。将财政预算审核由过去审项目、审额度为主，转变为先审绩效、再定额度。改变了以往预算安排就事论事、一事一议的状况，财政预算审核先审部门职责、绩效目标指标与政府工作部署的匹配性，特别是各级党委、政府重大决策部署的落实情况；再审各项工作活动绩效目标指标的科学性；然后审核预算项目与职责活动的关联性、立项的必要性。偏离政府工作部署和部门总体绩效目标的项目不能安排，绩效指标不明确的不能安排，绩效偏低的少安排或不安排。

　　——实行全过程绩效监控。依托自主研发的一体化管理信息系统，预算项目全部纳入项目库管理，各级数据库实行统一存储，将预算管理由原来单一的资金指标维度，转变为资金指标、预算项目两个维度，实现指标流、项目流紧密融合，对每个项目从预算编制、调整细化、资金拨付，到监督评价、财务核算，实行全过程跟踪管理，打通预算管理链条，实现横向到边、纵向到底。

　　——全面强化绩效评价及结果应用。将绩效评价由过去的项目评价一个层级，转变为预算项目绩效评价、工作活动绩效评价、部门职责绩效评价、部门整体支出绩效评价四个层次。按照分工协作、提高效能的原则，重新界定部门和财政的绩效评价重点。对重点领域、重大项目进行再评价；对部分社会关注度高的项目，开展第三方评价。完善绩效评价报告机制，建立绩效问责制度，推行评价结果公开，并将绩效评价结果与预算安排挂钩，作为制定政策、分配资金的重要依据。

　　“实行全过程绩效预算管理新机制，在部门职责层面厘清了部门‘干什么’的问题，在工作活动层面厘清了部门‘怎么干’的问题，在预算项目层面厘清了‘花什么钱、花多少钱’的问题，部门职责、工作活动梳理清了，预算项目安排自然就简单清晰了，财政好审、好监控项目，财政资金配置效率、预算编审工作效能明显提升了。”河北省财政厅预算管理局常务副局长赵新海感慨地说。

　　强力推进，绩效预算管理改革全面推开

　　从预算绩效管理到全过程绩效预算管理，不仅是预算管理方式的变革，而且涉及部门理财理念、管理方法、工作流程的调整，改革设计难，部门接受难，基层落地更难，推进改革的任务艰巨。

　　可喜的是，绩效预算管理改革的思路建议，得到了河北省委省政府的充分肯定和大力支持。2014年7月，省政府常务会研究并印发了专门意见，明确了改革的总体目标、基本原则、主要内容、时间节点和工作要求，还专门召开全省财政财务工作会议，对改革工作进行动员部署。随后，河北省财政厅研究制定具体实施方案，确定了绩效预算管理改革路线图，并组织市县财政局长、部门财务处长、省直业务人员、市县业务骨干轮训7期、2000多人。当年，省级所有预算部门全面推开，并在4个市、县开展试点。2015年，在全省推行，实现所有市、县全覆盖。

　　改革实施以来，河北省财政厅先后制定出台了省级绩效预算改革实施方案、省级预算支出绩效评价管理办法、省级部门预算绩效目标管理办法、市县绩效预算管理实施意见等18项制度办法，建立起较为完整的绩效预算管理制度框架体系，为顺利推进改革提供了操作规范和制度保障。同时，河北省财政厅全面梳理确定了省级115个部门（涉密部门除外）部门职责412项、工作活动973项，市级80个部门职责352项、工作活动875项，县级66个部门职责306项、工作活动818项，全省绩效预算管理结构基本定型。针对973项工作活动，研制了3165条绩效指标、12660个评价标准模板；针对项目支出，设立项目共性指标18个和个性指标38类1479个，涵盖了部门共性项目和预算安排资金额度较大的预算项目。

　　绩效预算管理改革主要是预算管理方式的变革，要整体提升财政资金绩效，必须同步推进其他相关改革。为此，河北省采取了多项配套措施。一是全面清理转移支付。2015年省政府专题研究，将省级专项转移支付由281项整合归并为118项，项目减少近2/3。二是全面整合专项资金。2016年省委省政府统一研究，将省级专项资金由207项归并整合为137项，资金项目个数压减35%。三是全面修订专项资金理办法。适应绩效预算管理改革需要，组织有关部门对省级所有专项资金管理办法进行了完善，全部增设了绩效预算管理相关要求。四是全面改进财政资金使用管理。2016年省委省政府专门研究出台了若干意见，从优化财政资金配置、改进投入方式、发挥引导放大作用等方面，完善了政策措施。

　　由于县级管理基础薄弱、人员素质不齐，绩效预算改革要在县级落地非常艰难。为此，河北省委省政府专门研究出台指导意见，坚持问题导向，对优化县乡财政管理机制、创新管理方式、规范预算管理、强化运行监控、强化编制人员管理等进行了全面部署。“2016年，省厅还专门研究制定了《县级财政预算管理业务规程》、《乡镇财政业务工作规程》，全面统一了县乡财政管理流程、职责分工、业务规范、时间节点、操作标准等，为基层顺利实施绩效预算改革提供了保障。”保定市徐水区财政局局长周玉桥说。2017年，河北省培育出20个绩效预算管理改革示范县，并以此为样板，在全省所有市、县开展绩效预管理改革对标活动，推动改革全面落地。

　　同时，河北省财政厅自行研发了涵盖预算基础资料、预算项目库、预算编审、预算执行、指标管理、绩效评价等预算管理的一体化预算管理信息系统，并且连网到省市县三级财政部门、预算部门及所属单位，全省实现了“五个一”，即一个应用平台、一个数据标准、一个网络联通、一个数据存储、一个业务流程，同时预算申报、项目审核、文本生成、指标管理、预算执行、资金支付、核算汇总全部实现网上办公。

　　在河北省财政厅党组副书记、副厅长高云霄看来，河北全面实施绩效预算管理改革，在全省上下掀起一场向管理要效益的自我革新，真正让有限的财政资金最大限度地发挥效益，进而在促进政府职能转变、提升治理水平等方面发挥出积极作用。经过三年多的探索实践，改革成效已经逐步显现，全过程绩效预算管理新机制正在经济强省、美丽河北建设中发挥着越来越大的作用。 （李存才 智荣卿 何菲）