绩效预算管理：一次从理念到实践的财政改革——访河北省财政厅厅长高志立

　　作为一名财政人，河北省财政厅厅长高志立始终将预算管理视为财政管理的根本，并通过推行切实有效的改革，让河北再一次成为全国绩效预算管理改革的先行者。　　 

　　在高志立看来，由预算绩效管理转为绩效预算管理，从内涵上体现了对预算的全过程管理，即从以往更注重对预算执行结果的绩效评价，转为对预算的编制、执行、监督等各个环节都要讲绩效。　　 

　　  “实施绩效预算管理改革最根本的理念就是要花好纳税人的每一分钱，要实现以最小的投入，获取最大的社会效益和经济效益。”高志立表示，绩效预算是最前沿、最科学的一种管理方式，其对优化资源配置、改进支出管理、提高公共服务质量、提升政府绩效效果明显。　　 

　　据悉，2014年，河北省已在省直部门全面推进绩效预算管理改革，并在3个市县进行了试点。今年，河北财政决定“三步并做两步走”，提前一年将改革的主战场推到市县，在全省各级全面推开绩效预算管理改革。　　 

　　改革势在必行　　 

　　近年来，受国内外大环境、河北压减过剩产能以及治理大气污染等多种因素叠加共振影响，河北各级财政收支形势越来越严峻，预算平衡也越来越困难。　　 

　　数据显示，从2011年—2014年，河北省一般公共预算收入增幅始终在收窄。高志立表示，今年本来就打了个“紧预算”，现在看局面比预期的更困难。当前，河北经济下行压力仍然较大，财政收入增长缺乏有效支撑，土地财政难以持续，结构性减税政策不断扩围，融资渠道变窄，财政收入中低速增长的趋势短时间内难以根本扭转，预算“紧平衡”将成为各级财政运行的新常态。　　 

　　在这种情况下，“仅靠节衣缩食效果有限，河北财政必须要有所作为，积极主动地从改革中寻出路、找办法，以改革规范管理、以改革提高效益、以改革开源节流、以改革释放红利。”高志立表示。　　 

　　绩效预算管理改革已成为河北破解当前财政收支矛盾、提升预算管理水平的一项重要任务。高志立表示，河北财政建立了部门职责、工作活动、预算项目的三层绩效预算管理框架体系。从预算盘子安排看，所有项目都按照部门职责对应编列后，可以形成稳定、规范的项目支出体系，使项目编制更有条理和层次，解决了资金难以统筹的问题，而且，虚编项目、打捆儿项目的情况也得到了遏制。从单个项目看，通过绩效衡量，削减绩效偏低或者没有绩效的资金，资金配置效率得到了有效提高，实现了少花钱多办事，花小钱办大事，收支矛盾得到有效缓解。　　 

　　撬动部门行政改革　　 

　　绩效预算管理改革，牵一发而动全身。通过绩效预算管理改革，河北不仅完成了一次财政管理的升级，更从行政方式、决策机制、执政理念上改变着各个部门的行政行为。　　 

　　高志立介绍，财政收支活动是政府行为的综合反映，财政预算绩效是政府绩效的源头和基础，预算的绩效从很大程度上可以反映政府的绩效。因此，河北财政在进行绩效预算管理改革时，建立了部门职责、工作活动、预算项目三层框架体系，希望通过这种方式，引导预算部门通过层层分解，将自身的职责落实到一个个预算项目上，也让预算部门的每一个项目都能够反映相应行政部门所肩负的职责。　　 

　　这就需要各个部门改变以往的行政方式，在进行年度预算安排时要特别细，大幅提高预算的计划性和可预见性，而这恰是整个绩效预算管理改革的最难之处。　　 

　　在河北财政的引领和各个省直行政部门的配合下，经过1年多的实践，河北省绩效预算管理改革取得了显著成效。今年与往年相比，河北省直部门追加预算的申请大幅减少。河北省财政厅只召开了一次追加预算会议，批准了省级预算部门上报的17项追加预算申请，且这些大部分都是因为国家相关部门的政策调整所追加的预算。　　 

　　绩效预算管理改革不仅是财政部门推动职能转变、提升资源配置效率的一个抓手，也成为各个行政部门推动部门工作的一个有力抓手。高志立介绍，在与很多省直部门负责人交流绩效预算管理改革情况时，他们普遍感到，在推动工作上，绩效预算管理这个抓手更能抓到点上，抓出效率，是行政部门推动工作和事业发展的有力工具和平台。　　 

　　在市县推行是关键　　 

　　河北绩效预算管理改革在省直部门取得了显著成效，但在高志立看来，绩效预算管理改革能否更深入地推进、能否取得预期效果，关键在市县，主战场也在市县，特别是在县一级。“目前，市县财政正处于一个非常关键的历史节点，其可用财力增加、预算安排权力增强、预算管理责任加重，这都迫切需要市县财政不断提升预算管理的科学性、规范性。在新形势下，市县财政部门已从以往的被动执行，直接被推上了资金分配、管理的责任第一线。”　　 

　　因此，在绩效预算管理改革在河北省直部门全面推开和在市县试点成果显著的基础上，河北财政“三步并作两步走”，提前一年在全省各级市县推行绩效预算管理改革。　　 

　　高志立表示，从现实基础上看，在市县层面推进绩效预算管理改革的时机基本成熟。绩效预算管理的模式基本定型，并且经过了一年的实践检验，市县不需要再进行研究探索，改革的难度大大降低；河北省级财政还专门制定了部门预算规范、部门职责活动目录市县版、省市县通用的绩效指标体系、部门绩效预算编制文本，开发了市县绩效预算管理信息系统，市县财政只要按照省厅统一设计、统一部署，就可以稳步推进改革。另外，河北财政也已制定了详细的培训计划，在全省范围内开展大规模的人员培训，并将成立督导组，到各市县进行点对点的指导和现场办公，对市县在实施绩效预算管理中碰到的疑难问题，进行现场解答。　　 

　　据悉，经过反复讨论与征求意见，河北省财政厅印发了《关于推进绩效预算改革全面规范市县预算管理的实施意见》，为各级市县全面推进绩效预算管理改革提供指导。　　 

　　改革仍在路上　　 

　　绩效预算管理改革通过一年的实施，即开始在河北全省范围内铺开，不仅是形势使然，更在于改革成绩斐然。但高志立表示，河北绩效预算管理改革仍在路上，需要进一步推进与完善。　　 

　　比如，要将评价结果更有效地应用起来。“一个好的制度应是一个闭环，要各个环节环环相扣。绩效预算管理改革未来要落实的重点之一就是如何将结果更有效地应用起来，这样才能让预算更具有约束性。”高志立表示。同时，高志立认为，全过程管理，是绩效预算与预算绩效的一个重要区别。“预算绩效管理主要侧重于对预算项目的评估和评价，绩效预算管理改革则是从预算安排、预算目标设定、预算执行监控以及绩效结果应用的全过程进行管理，而且，更注重从预算编制的源头对整个预算管理的把握。”　　 

　　另外，绩效预算管理还应与中期财政规划结合起来。高志立表示，一方面，绩效预算管理改革在经过3年以上的实施后，就会形成一个稳定、规范的预算历史口径，这对于实施中期财政规划是一个很好的基础；另一方面，建立了绩效问责的理念，有了绩效预算机制进行把关，中期财政规划的计划性也将更强和更加贴近预算实际。(张瑶瑶)