以绩效预算为统领 全面推进预算管理制度改革——专访河北省财政厅党组书记、厅长高志立
为应对严峻的财经形势，化解预算管理中的突出矛盾，2014年，河北财政借鉴国内外先进经验特别是海南省的做法，结合财税体制改革整体部署和本地实际，以绩效预算为统领，扎实推进预算管理制度改革，初步建立了绩效导向的预算管理新机制。2015年，在省级和市县试点的基础上，将这项改革推行到全部市县。河北为什么把绩效预算作为预算管理制度改革的关键点？各市县预算管理水平参差不齐，全面推进改革的时机是否成熟？怎样克服绩效评价结果应用的难点？带着这些疑问，本刊记者采访了河北省财政厅党组书记、厅长高志立。
记者：20世纪90年代，世界范围内的绩效预算成为政府施政绩效的核心内容，可以说，“绩效预算”在预算管理改革甚至财税体制改革中的地位越来越重要。您如何理解全面推行绩效预算管理改革的必要性？
高志立：首先，绩效预算是政府治理体系现代化的大势所趋。从海南等省的先期改革实践来看，绩效预算管理改革不仅仅是财政理财理念、模式的转变，更深层的意义是促进政府职能转变和治理能力提升，这一现代管理理念、方法是建立现代财政制度、推动政府治理体系现代化的必然趋势。其次，绩效预算是落实改革部署的重要举措。十八届三中全会《决定》明确将“提高效率”作为建立现代财政制度的一项重要内容，深化财税改革的很多举措都体现了提升支出绩效这个重要目标。新预算法有6处对绩效进行了强调，明确了绩效原则，规定了绩效评价是政府和预算部门（单位）的法定责任，确立了预算分配的绩效依据和预算草案应附有绩效目标的制度。第三，绩效预算是缓解收支矛盾、提升预算管理水平的有效抓手。绩效预算管理改革后，从预算盘子安排看，所有项目都按照部门职责对应编列后，形成了稳定、规范的项目支出体系，使得项目编制更有条理、更有层次，不仅资金难以统筹的问题得到较好解决，而且虚编项目、打捆儿项目得到遏制，没有实质意义的散碎项目被砍掉，资金配置效率有效提高，收支矛盾有效缓解。可以说，绩效预算管理改革已经成为新形势下解决矛盾和问题的突破口和切入点，我们必须转变发展思路，坚定改革信念，加快推进绩效预算管理改革，把握工作的主动权。
记者：与传统的部门预算相比，绩效预算管理的优势是什么？
高志立：绩效预算的优势是具有更为显著的规范性、先进性、科学性。在管理理念上，强调绩效和规则。政府预算围绕政府行政目标来确定，部门预算围绕部门职责来编制，项目预算以绩效高低为标准来确定，要求以最小的投入获取最大的社会效益和经济效益，不仅使权力使用有了明确的约束，而且预算决策有了更加客观的规则和方法，钱为什么给为什么不给，标准清晰明了。在管理框架上，强调规范和稳定。建立起科学稳定的三级预算管理结构，职责和活动确定以后每年一般不做大的改动，预算项目在活动下编列，并且预算编制流程、方法和格式等规范统一，每年的钱花在哪，怎么花的，可比较、可追溯。在管理流程上，强调动态管理和持续改进。形成了预算编制、执行、绩效评价、结果应用为主要环节的管理闭环，绩效信息、项目指标贯穿全程、动态监控、即时管理，特别是对偏离绩效目标的预算项目，能够及时采取有效措施纠偏或者停止执行，确保了财政资金的安全使用和绩效持续提升。在管理工具上，强调新技术、新方法的应用。针对不同管理目标、阶段和对象，有不同的管理工具，这些工具大量应用数学、统计学、经济学等方法，与计算机及网络技术有机结合，能够大大提升预算管理的科学化规范化水平。
记者：一些财力较弱的县自身可统筹财力不多，有人觉得推行绩效预算管理改革的意义不大。是什么促使河北省决定在全部市县全面推进改革？
高志立：促使我们在全部市县推进改革，不只是考虑到市县可统筹财力的问题，随着社会经济形势的不断发展、深化改革的持续推进，市县财政工作的内外部环境已经发生了深刻变化。这种变化可以概括为四点：一是政府理财的外部约束越来越严。比如，预算管理的法治化要求日益严格，中央作风建设的持续深入推进，无时不有、无处不在的全方位外部监督等等，都对政府理财提出了新的更高要求，再沿用老套路、老办法开展工作，必然会陷入被动，甚至面临很大风险。二是市县改革任务越来越重。按照中央深化财税体制改革整体部署，改进预算管理制度在财政改革中是“头一炮”。目前中央和省级的顶层设计基本完成，改革能否取得预期效果，关键在市县、主战场也在市县，特别是在县级。从这个意义上讲，市县改革任务的艰巨性、紧迫性日益凸显。三是基层的管理责任越来越大。以往市县可统筹财力不多，个别地方安排运转之后财力所剩无几。随着改革不断深化，市县现在已经成为真正的理财主体，自身可用财力、预算安排权力都大大增加了，管理责任也相应加重，如果再像以往那样按部就班，或者还是被动地“等、靠”上级代管，风险当然也会成倍增加。四是一些地方运转保障越来越难。受国内外大环境、多年矛盾累积以及我省产业结构调整、化解过剩产能、治理大气污染等多种因素交织叠加影响，各级财政收支形势越来越严峻，一些地方预算平衡越来越困难。这种情况下，仅靠节衣缩食效果有限，必须积极主动地从改革中找出路、找办法，才能走出困境。经过审慎考虑和评估，省财政厅决定“三步并作两步走”，以绩效预算为统领，全面规范市县预算管理。换句话说，就是将原定三年走完的改革进程，集中在两年之内完成。
记者：河北推行以绩效预算为统领的预算管理制度改革，与中央的预算管理改革有什么联系，又有什么区别？
高志立：这次改革的总体要求是，以绩效预算改革为抓手，全面深化市县预算管理制度改革，将绩效理念融入预算管理全过程，全面规范市县预算编制、预算执行、预算监督，强化市县预算工作基础，整体提升市县预算管理水平，提高财政资源配置效率。着力实现四个具体目标：一是模式统一，统一“部门职责—工作活动—预算项目”三级预算管理结构，统一政府预算、部门预算文本格式，统一基本支出、项目支出编报内容，统一预算管理信息系统，形成全省统一、规范、高效的预算管理模式。二是配置科学，落实全口径预算管理，强化各类资金统筹，科学配置政府财力资源，完整编制年初预算，预算安排的完整性、合理性、到位率明显提高。三是机制完善，全面落实《预算法》等法律法规，建立预算编制、执行、监督等管理机制，完善预算管理制度体系，预算管理法制化、规范化水平明显提升。四是绩效提升，预算编制科学精细，预算批复下达及时，执行进度明显提升，绩效监控有效实施，评价结果合理应用，资金使用效益全面提高。应该说，我省的绩效预算管理改革，既是全面贯彻落实《预算法》和中央预算管理制度改革各项要求的重要举措，又是对预算管理制度改革的进一步深化，将在我省各级建立起绩效导向的、科学规范的预算管理体系。
记者：基层基本条件、人员素质与省级部门还有一定差距，为保障绩效预算管理改革在市县层面顺利推进，省财政厅做了哪些准备工作？
高志立：具体讲，主要包括三个方面的准备：第一，我们叫精细化设计，便捷式操作。我们为准备这次改革，多次深入基层调研，对整体推进路径、模式、方法进行了反复推敲和修改，同时为基层财政业务部门设计了详尽的部门职责和业务活动范本，这耗费了我们大量的时间和精力，但我认为这是非常必要的，市县财政和业务部门可以“照葫芦画瓢”，避免走弯路。第二，我们与各地党委政府沟通，取得了当地领导对改革的支持，这将有利于加强财政部门和各业务部门之间的配合，形成强大的推进合力。第三，我们成立了11个省级督导组，对基层财政绩效的推行过程进行全过程的辅导和帮助，包括对一线人员培训、现场办公，对有关问题及时反馈和修改，这种“手把手”的方式，将快速提高基层的操作水平。打个比方，可以说省财政厅已经研发好了丰产高效的“绩效种子”，制定了精细的“种植”指南，还会在成长过程中帮助市县浇水、施肥、除草，绩效预算真正在基层开花结果并不难。
记者：推进绩效预算改革、全面规范预算管理，是一项复杂的系统工程，特别是改革前期头绪多、任务重，应如何做好整体规划？
高志立：推进绩效预算改革、全面规范预算管理，不仅是预算管理理念、模式的转变，也涉及财政财务工作者思维方式、工作习惯的转变，是一项长期工作，不可能一蹴而就。全省的绩效预算改革今年全部推开，还涉及与中期财政规划、政府财务报告制度等各项改革的衔接。因此，要从战略上谋划，从整体上布局，因地制宜地科学制定本级的实施方案。一是设计上要讲究整体性、系统性和协调性，各级、各部门之间，总方案与专项方案之间，要能够相互衔接，形成统一的整体。二是安排上要有明确的路线图、时间表，既要区分先后次序、轻重缓急，让大家知道先干什么、后干什么；又要有具体明确的时限要求和质量要求。三是分工上要岗责清晰、任务具体，要按照改革要求，再造内部工作流程，明确各科（股）室职责分工，理顺工作关系，强化协调配合，还要选调财政业务能力强、熟悉预算管理和信息技术的人员，充实预算管理力量，确保改革顺利推进。
记者：您刚才提到绩效预算建立的是“科学稳定的三级预算管理结构，职责和活动确定以后每年一般不做大的改动”，这是不是有利于各部门尤其是基层部门中长期规划的编制和执行？
高志立：从财政的角度看，绩效预算对各部门中长期规划的编制和执行肯定有促进作用。部门职责活动一般是固定的，项目安排在职责活动的框架体系里，不管地方官员怎么更换，思路怎么变换，都不会跑偏。有了绩效预算，一方面，部门中长期规划可以站在职责活动的高度去拟定，绩效目标也很明确；另一方面，年度预算编制和执行中，不符合中长期发展目标的项目列不进预算。从长远看，随着预算管理的不断完善，绩效预算和中长期规划应该逐渐成为相辅相成、相互促进有机整体。
记者：绩效评价结果应用一直是改革的关键点，也受到社会广泛关注。您如何看待考评结果与预算“挂钩”难的问题？
高志立：我觉得挂钩难的关键是大家对评价结果没有信心，换句话说，绩效评价的结果很难如实、客观地反映项目执行情况，挂起钩来当然不会让人信服。这就要求我们建立起一套科学的绩效目标指标体系，对不同类型、不同性质的预算项目，还要有不同的评价方法，评价结果的公信度高了，与预算挂钩就容易多了。
记者：您认为政府行政绩效和财政绩效之间是怎样的关系？河北的绩效预算管理改革下一步有什么打算？
高志立：绩效预算既是政府绩效的源头，又是其核心内容，体现的是政府对社会的责任、对公众的责任、对纳税人的责任。从中长期看，绩效预算的广度和深度将不断拓展，逐步形成以政府战略规划为起点，涵盖预算管理全过程的完整管理循环。在这一循环中，不断深化政府部门对职责任务的认识，不断促进绩效目标指标落实，不断提高财政资金使用绩效，进而促进政府效能提升，推动政府治理现代化进程。
绩效预算改革本身是一个持续改进的过程，需要根据自身特点、实际工作情况不断调整完善。从去年省级实践来看，有的部门没有很好地把绩效管理与部门履职、规划事业发展紧密结合起来，职责活动不清；有的部门绩效目标、指标设计不科学、不合理，标准设立比较随意，结果难以评价考量等等。下一步，我省将重点从管理制度和框架、绩效目标指标体系、绩效评价体系、绩效结果应用制度、信息化平台等方面不断完善，力争尽快建成科学、完善、高效的绩效预算管理机制。当然，这需要一个很长的过程，但理论和实践都已经证明，我们的理念和方向是正确的，只要不断努力，就一定能够实现既定目标。(张敏)