以结构优化为重点治理煤炭过剩产能
我国煤炭行业产能过剩，结构性问题突出，包括低端、落后和“僵尸”产能在内的低效产能大量存在。治理煤炭过剩产能的着力点在于优化结构，难点是退出低效产能。政策建议：产能退出的目标是供给端结构优化而非总量控制，方案的长期目标在于形成市场化的退出机制，管理部门要拥有较强的协调能力，职工退出的保障资金要多渠道筹集，以山西为试点快速启动低效煤炭产能退出工作。
我国煤炭行业已进入结构全面调整期，但产业供需的新平衡却很难通过完全市场化的方式调节实现。一批缺乏竞争力的煤矿正在加速退出，也有很多低效煤矿的退出面临制度性问题。全行业的困难程度不断加剧。
治理我国煤炭产能过剩的重点是结构优化
（一）我国煤炭行业正面临较为严重的产能过剩问题
我国煤炭产量已经连续两年负增长，越来越多的煤企因亏损而处于停产或半停产状态。全国大中型煤企亏损面在2015年上半年就超过了70％，进入三季度进一步扩大到80％。山西省与煤炭第一大市鄂尔多斯市煤企亏损面均突破60％。山西省煤企国有比重高，2015年1—5月共有4．06万煤炭职工处于轮岗、待岗状态，占全省煤企参保职工总数的比重接近4％；截至2015年7月底，共有9．6万省属煤企职工延迟发放工资，占省属煤企职工总数的比重为10．8％。鄂尔多斯市煤企民营比重大，截至2015年年底已经有超过40％的具有生产能力的煤矿关停。
（二）我国煤炭产能过剩存在结构性问题，表现为低效产能大量存在
关于煤炭行业的产能过剩判断早已成为共识，但有一个现象需要关注：目前，我国煤炭行业已形成产能40亿吨，2015年产量37．5亿吨。如果仅从这两个数字看，我国煤炭行业有着非常高的产能利用率。数字与实际情况不符的原因主要有三个：
第一，煤炭企业大而不强。煤炭行业以前的高利润建立在短缺经济基础之上，企业的核心竞争力普遍不强。在近十年的短缺市场环境下，煤炭价格每年上涨幅度屡屡超出预期，企业盈利最重要的能力是生产能力。煤炭企业也因此将资源主要投入到生产环节，忽略了对市场反应能力、客户服务能力等的培育，以至生产能力不断提升，但核心竞争力却不强。
第二，生产能力开始过剩，且难以在短期内“消化”。我国煤炭行业在经历了近十年的供不应求“黄金期”后，快速步入供大于求的“调整期”，市场需求量持续下滑，尽管下滑幅度并不大，但生产能力已经形成，包括供应总量、开采强度、职工配置等。企业重新调整生产能力以适应新时期的市场需求，就要对计划、作业、人员等运营模式作出全面调整。这不是短时间内能够调整到位的，需要一定的“过渡期”。短则1年，长则2—3年，均有可能。
第三，低效产能大量存在，影响了煤炭企业的经营绩效。煤炭低效产能包括低端产能、落后产能和“僵尸”产能三类：一是低端产能。缺乏市场竞争力，但可以自主市场化退出。主要是指小型民营煤矿，同时具有技术水平不高、煤炭品质不高、产量规模不高的特点，虽然开采成本低，但由于大众化煤炭产品的市场饱和度最高以及具有服务能力弱、议价能力低、市场渠道窄等诸多不足而缺乏市场竞争力。二是落后产能。不符合环保、安全等现有标准或未来更高要求。这类产能具有非常低的成本和较强的市场“适应性”，能够逃避监管择机生产。三是“僵尸”产能。持续亏损却难以市场化退出。煤炭“僵尸”产能多属于大中型企业集团，包括资源枯竭型“僵尸”产能，民营性质的资源枯竭矿井已基本停产或完全退出，但很多被整合到当地国有大中型煤炭企业集团的资源枯竭矿井仍然以“僵尸”状态存在；还包括“中老年”高成本型“僵尸”产能，这些产能因开采年限较长而具有人员负担重、地质灾害多样化、现代化程度不高等特点，其中一部分正在步入资源枯竭期，还有一部分如果资源配置和技术改造到位仍有盈利的空间，但开采成本高，只有在煤价较高时才能盈利。
三类煤炭低效产能中，低端产能往往在市场竞争中被首批淘汰，例如鄂尔多斯市已关停的煤炭产能多属于民营性质低端产能，但落后产能和“僵尸”产能却依然大量存在。据中国煤炭工业协会数据，我国还有煤炭落后产能约3亿吨。“衰老”和“中老年”产能就更多。例如山西，资源枯竭矿井总核定产能5910万吨／年，职工人数7．7146万人，占全省的比重约分别为4．1％和6．5％；开采年限超过30年的“中老年”矿井总核定产能2．301亿吨／年，职工总数28．8678万人，占全省煤炭总产能、从业总人数的比重约分别为16．1％和24．5％。此外，山东省“衰老”矿井占比超过60％；河南能源化工集团有限公司是河南省最大的国有企业，煤炭产能占全省总产能比重约为51．8％，企业产能中超过半数为衰老矿井产能，涉及职工人数超过10万人。我国资源已经枯竭以及未来5年内逐步枯竭的煤炭“衰老”、“僵尸”产能至少有10亿吨，其中包括很多被整合到各省属大型国有煤炭企业的低端产能。这个数字在已形成煤炭产能（我国还有在建产能超过10亿吨）中的占比为25％。煤炭落后产能和“僵尸”产能合计超过13亿吨，在已形成产能中的占比超过32．5％，在产能总规模（含在建产能）中的占比超过22．8％。低效产能中约70％是“僵尸”产能，主要存在于大中型煤炭企业集团，是企业的重要亏损源。大中型煤炭企业目前都实现了多元化发展，煤化工、机械制造等是非煤支柱业务，但很多也在亏损，成为非煤“僵尸”产能。“僵尸”产能已成为我国煤炭行业2015年亏损面超过90％的主因之一。
低效产能的存在与制度密切相连，应由政府着力解决。煤炭产能结构性过剩不仅是煤炭行业治理过剩产能面临的重点问题，同时也是煤炭企业能力提升的主要瓶颈。截至2015年12月，山西煤炭全行业连续18个月亏损，黑、吉、辽、冀、鲁、皖等省也出现了全行业亏损。这些地区煤炭开采时间长，是老煤矿的集中地区，都存在大量的低效产能。
（三）治理煤炭产能过剩的重点是产能结构优化，即加速退出低效产能
落后产能无法市场化退出主要源于制度约束力不强。随着市场的不断下行，“衰老”和“中老年”矿井因成本劣势而缺乏竞争力，却由于就业和稳定责任重、银行债务高等限制，难以根据市场形势自主退出，目前主要是以集团其他业务利润弥补巨额亏损，以及通过借新债还旧账（包括职工工资）维持运转。但这种模式难以长期持续。此情况在山西、山东、安徽、河北等煤炭开采历史悠久的地区较为突出。
煤炭行业脱困的任务已非常紧迫，为减少更大损失，同时保障社会稳定，治理煤炭行业产能过剩的工作重点应为优化产能结构，加速淘汰落后产能和“僵尸”产能。只有真正退出低效产能才有可能根本解决过剩问题。否则，煤炭行业不但难以走出困境，还可能会由于“僵尸”产能长期亏损而拖垮整个集团，进而形成更大的金融和社会风险。
治理煤炭过剩产能需要实施“减低效、双保障、一机制”方案
当前环境下，优化我国煤炭产能结构有必要在发挥市场决定性作用的前提下，采取必要的行政手段。
（一）确保煤炭落后产能和“僵尸”产能实质性退出
考虑到在目前的市场环境中，会有大量缺乏竞争力的产能市场化退出，因此政策性退出的煤炭产能应重点关注落后产能和“僵尸”产能。国务院刚刚下发的《煤炭去产能意见》已经明确，从2016年开始“再退出煤炭产能5亿吨、减量重组5亿吨左右”，并给出了“安全”、“质量和环保”、“技术和资源规模”以及其他方面的退出标准。其他方面包括“长期亏损、资不抵债的煤矿；长期停产、停建的煤矿；资源枯竭、资源赋存条件差的煤矿；不承担社会责任、长期欠缴税款和社会保障费用的煤矿；其他资源退出的煤矿”。10亿吨退出产能主要就是指落后产能和“僵尸”产能。根据以往经验教训，此次煤炭产能的压减必须做到实质性退出。落后产能直接关闭。“僵尸”产能的退出可以考虑三种路径：一是单体破产，对大中型企业集团的单个低效矿井中没有发展价值的直接破产清算，对具有一定价值的实施破产重组。二是煤矿改制，通过体制创新促进煤矿主体转变以煤为主的业务结构或完全退出煤炭业务。三是资产重组，以地区为单位，先实施资产重组，将优质资产和劣质资产分离，对劣质资产根据实际情况集中处置，或破产、或重新进行资源配置推动业务转型，实现有立有破。
（二）配套出台“双保障”政策
“双保障”：在“僵尸”产能退出过程中，国家提供人员安置的资金保障和债务处置的政策保障。落后产能属于违法的低效产能，可通过严格标准退出，损失由责任人承担。资金保障主要是针对“僵尸”产能退出。“僵尸”产能多属于大中型煤炭企业集团，实质性退出必然会带来职工安置和债务处置问题，这也是“僵尸”产能无法市场化退出的矛盾焦点。目前企业经营困难、地方政府财力有限，“僵尸”产能在现有条件下只能继续维持。
国务院已经明确将拿出1000亿元用于煤炭、钢铁行业减产能涉及的180万职工安置工作，相当于平均每人5．56万元。保障资金的国家标准并不高，还需要多渠道筹集。退出职工的保障金属于社会保障范畴，“僵尸”产能多存在于国有企业，因此多渠道筹集退出保障金的思路是发挥好社保基金和国有资本经营预算收入的作用，全方面保障退出职工生活。有效利用两类资金的思路并不相同，煤炭产能集聚大省普遍存在社保基金缺口问题，让地方社保基金发挥保障作用的前提是资金充实；国有资本经营预算收入的结余较多，发挥作用的前提是存量盘活。
关于退出矿井的银行债务处置有三种思路：债务核销；银行债权转股权；分类保护，首先保护职工债权人利益，重点保护退出产能的供应商等众多小债权人利益，对大型银行的高额债务可按比例清偿。具体采用哪一种，要由各地、各企业视具体情况而定。政府的角色是出台统一的支持政策，发挥监督人和规则制定者的职责。
（三）建立煤炭低效产能退出的长效机制
我国目前缺乏煤炭低效产能退出的长效机制。对于煤炭落后产能，我国一直在大力淘汰，根据中国煤炭工业协会数据，仅在“十二五”期间就累计淘汰5．6亿吨。我国淘汰煤炭落后产能的方向是明确的，目标也是长期的，但标准单一且变化频繁，存在短期调控的不足。以前的淘汰标准主要是年产量，淘汰的时间起始于“十五”时期，最初的上限淘汰标准设定为年产量几千吨，此后频繁改动提升。目前的标准是：淘汰年产量9万吨及以下煤矿，“支持具备条件的地区淘汰年产量30万吨以下煤矿”。实际的执行原则是淘汰年产量30万吨以下煤矿。这种淘汰方式仍然是行政主导下的计划行为，计划性的行政规定滞后于市场的波动，单一的判断标准容易脱离企业和地区的实际情况，有实力的企业需要不断地大幅投入才能通过技术改造符合生产标准。“僵尸”产能主要存在于国企，目前能否退出要依托国家政策。本世纪初，因为国家出台了相关文件，国有煤炭“衰老”矿井以关闭破产为主要方式退出了一批。现阶段，煤炭行业为适应新形势退出国有性质的“僵尸”产能也要等国家出台相关政策才能启动。
低效是相对概念，随着煤矿开采年限增加、经济形势改变、能源技术重大突破，现在的高效也可能会成为低效，因此解决煤炭行业低效产能退出是个长期问题，不能仅依靠短期政策，必须建立起长效的市场化退出机制。基本思路：一是淘汰落后的标准要具有长期性，尽量避免频繁调整，要在综合考虑经济社会长期发展的基础上统筹考虑环保、安全对煤矿的要求，对落后产能给出明确定义。二是消除地方政府和煤炭企业退出低效产能的顾虑，不仅是允许煤炭“僵尸”产能退出，还要让与退出相配套的资金支持政策长期有效。
煤炭低效产能退出的政策建议
（一）产能退出的目标是供给端结构优化而非总量控制
退出煤炭低效产能不同于控制总量，具体产量应由企业视市场需求而定。政府控产量的作用并不理想，不仅不能根本性解决煤炭产能的结构性过剩问题，还会造成市场竞争的不公平。因此，低效退出政策的发力点是确保落后产能、“僵尸”产能实质性退出，关键是严格环保、安全标准并确保“双保障、一机制”政策措施到位。要区别对待低效产能与先进产能，要允许先进产能替代低效产能。大中型企业集团退出“僵尸”产能后，资源接续能力可能受到影响，建议后续的相关政策要及时跟进，通过低效产能退出加快“新陈代谢”。
（二）方案的长期目标在于形成市场化的退出机制
政府出台退出方案和政策，短期内是为了避免出现更大的风险，保持社会稳定，更长期的目标是为了完善市场机制。方案的实施将在化解危机的同时打破政策壁垒，解决遗留已久的制度问题，最终形成市场化的退出机制。缺乏竞争力的产能能否实质性退出，相关改革必须配套开展，包括转变政府职能、国有企业改制、国有资本管理体制改革等，政府工作的重点不应是审批而是进一步严格标准和监督，改变地方政府的考核体系并严格责任追究制度等。只有系统推进改革才能真正挤压低效产能的生存空间。
（三）产能退出的管理部门要拥有较强的协调能力
方案虽然针对煤炭行业，但对其他传统行业具有较强的示范作用，将启动经济领域的新一轮改革。改革任务迫切且复杂，主管部门必须具有较强的协调能力。国家应成立综合改革小组，工业和信息化部、发展和改革委、财政部、安监局、行业协会等多部门参与管理并协调配合。具体职责包括：设定更加科学的动态淘汰煤炭落后产能的中长期标准；设定压减产能的保障标准并出台具体方案，不应有所有制的区别，但必须区分开落后产能和“僵尸”产能；协调“双保障”政策的落实和“一机制”措施的执行。
（四）职工退出的保障资金要多渠道筹集
一是通过提高中央公共财政转移支付比例、充实地方财政、有选择地划拨央企国有资本、划拨地方国有资本等方式及时充实地方社保基金。地方国有资本划拨方式有两种政策考虑：选择地方国有企业，将国有资本按比例划拨社保基金；对“僵尸”产能退出企业的退出资产进行重组，部分国有资本划归社保基金。二是盘活国有资本经营预算收入闲置资金，根据当前的新情况制定新的预算收入支出制度。三是成立创业基金、产业转型基金等专项基金，筹集的资金主要用于退出职工的培训、创业、困难家庭救助等。
（五）以山西为试点快速启动煤炭低效产能退出工作
低效产能退出方案从确定到执行需要一段时间，但行业脱困任务已迫在眉睫。考虑到山西煤炭“僵尸”产能问题突出，受煤炭市场影响全省经济下滑严重，因此建议以山西为试点，先行开展煤炭低效产能退出工作。全国方案的制定与筹备同期展开，并充分结合山西的经验，尽快在全国推动。