“三轮驱动”力推适度规模经营——聚焦《农业综合开发推进农业适度规模经营的指导意见》
适度规模，势在必行
“我国户均经营土地只有7亩多，在世界上属于超小规模。”国家农发办主任卢贵敏说，小规模经营带有很大的局限性，严重制约农业科技成果推广、农产品质量提高、农业生产效益增加、农产品市场竞争力提升和金融服务提供。
近年来，以家庭农场、专业大户、农民合作社、农业龙头企业等为代表的新型农业经营主体大批涌现，发展农业规模化经营已经成为农业农村发展的必然趋势和农民的自觉选择。卢贵敏说，“发展适度规模经营在优化土地资源配置、提高劳动生产率、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给、带动农业增效农民增收等方面的作用日益显现。”
在卢贵敏看来，新形势下，无论是稳定发展粮食生产，还是调整优化农业结构，都离不开新型经营主体，离不开发展多种形式的适度规模经营。中央已经把构建新型农业经营体系、发展农业适度规模经营作为当前发展农业农村生产经营、推进农业现代化的重要措施，并相继出台一系列政策文件，引导和推进力度不断加大。
“就农业综合开发而言，也存在一家一户小规模经营的制约问题。在项目整体规划上，地块大多较为零散，一家一户的意见不统一，对项目规划建设造成不利影响；分散经营利益主体众多，个体受益较小，影响了对农发项目建设的积极性，也不利于建立切实有效的管护机制。”卢贵敏说，发展适度规模经营不仅是解决农业农村发展问题的战略举措，也是解决农业综合开发过程中实际问题的有效手段，为我们更好推进农业综合开发提供了更好的基础和条件。
卢贵敏表示，农业综合开发要顺应当前农业农村的发展趋势，按照中央安排部署，把支持发展适度规模经营作为着力重点，创新扶持形式，加大支持力度，推进农业现代化建设。
据介绍，为更好支持发展农业适度规模经营，国家农发办研究起草了《指导意见》，并将陆续出台一系列专门举措推进这项工作。
明晰路径，全力推进
“推进农业适度规模经营，目的是保障国家粮食安全，促进农业增效农民增收。”卢贵敏介绍说，农业综合开发的一个突出优势，就是田水路林山综合治理，农工贸、产加销一体化经营，一二三产业联合开发。具体的推进路径是，立足农业综合开发职能，找准推进适度规模经营的着力点和结合点，因地制宜，一切从实际出发，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展，鼓励多种形式的试点探索。
从实施角度看，《指导意见》提出了三条路径：以建设高标准农田为载体，推进适度规模经营；以农业产业化经营为抓手，推进适度规模经营；以完善农业社会化服务为支撑，推进适度规模经营。
路径之一：以建设高标准农田为载体推进适度规模经营。集中连片规模推进高标准农田建设，以乡、村、组为单位，按照集中连片、规模开发和缺什么补什么的原则，合理规划高标准农田项目区，加强农业基础设施建设，显著改善农业生产条件，为促进土地经营权有序流转，实现统一农机化作业、推广良种良法、生产管理以及产品销售创造条件；加大对新型农业经营主体建设高标准农田的支持力度，试点阶段，主要选择高标准农田建设年度项目区域范围内的新型农业经营主体进行扶持，降低合作社等申报主体成立时间和单个项目治理面积等“门槛”，探索先建后补、以奖代补等多种扶持方式，财政资金还可对育秧设施、粮食晾晒烘干设备、仓储物流、农机具库棚等配套设施进行适当补助；建立财政补助形成资产交由新型农业经营主体持有管护新机制；吸引金融资本投入高标准农田建设；发挥部门项目行业优势和示范作用，推进部门项目与地方组织实施项目有机结合，提高整体建设水平。
路径之二：以农业产业化经营为抓手推进适度规模经营。延伸产业链条，继续完善产业化经营项目财政补助和贷款贴息政策，通过对农产品生产基地、产地初加工、精深加工、流通服务体系等环节的扶持，形成全产业链生产；完善扶持政策，放宽立项门槛，将在工商部门注册登记的种养大户、家庭农场、农业社会化服务组织纳入扶持范围，实现对新型农业经营主体的全覆盖；探索产业化资金投入新机制；推进两类项目有机结合试点工作，将两类项目统筹规划、合理布局、组合实施，最大限度发挥农业综合开发资金的集成和示范效应，着力打造区域农业优势特色产业集群。
路径之三：以完善农业社会化服务为支撑推进适度规模经营。支持农民合作组织开展社会化服务，支持其为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位的服务；做好农业科技示范推广服务，在项目区大面积集成推广高产高效、生态安全的品种技术，把科技推广与规模开发更加紧密结合起来，努力把项目区建成现代农业科技示范区；加强农产品市场流通服务体系建设，加大对农产品流通环节扶持力度，支持农业产业化龙头企业发展仓储及冷链物流设施，向乡镇和农村延伸生产营销网络。
卢贵敏表示，通过政策引导和项目约束，确保适度规模经营不改变土地用途、不损害农民权益、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境，重点支持发展粮、棉、油、糖等重要农产品规模化生产。
多措并举，形成合力
推进农业适度规模经营，财政资金和金融资本、社会资本如何形成合力？对此，《指导意见》明确提出：破除体制机制障碍，发挥财政资金的引导和杠杆作用，通过贷款贴息、先建后补、股权投资等措施，带动金融和社会资本投入农业适度规模经营。创新项目扶持方式，探索民办公助等管理模式，调动项目主体建设、管护的积极性。
譬如，在吸引金融资本投入高标准农田建设方面，《指导意见》提出，鼓励农垦集团、龙头企业等法人实体以及农民合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体，通过贷款、融资担保等方式获取资金开展高标准农田建设，发展生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的现代农业。对用于高标准农田建设的贷款，中央财政予以贴息。拓宽融资渠道，除政策性银行外，把商业银行、农村信用社等金融机构贷款也纳入贴息范围。允许采取银行贷款、财政补助、自筹资金“三位一体”、贷补结合方式，吸引金融资金投入高标准农田建设，进一步加快建设进度。
在产业化资金投入方面，《指导意见》明确，探索利用股权投资基金、股权引导基金等方式，引导社会资本投入农业综合开发，共同扶持壮大农业产业化龙头企业。加大贷款贴息扶持力度，撬动更多金融资本投入农业产业化发展。扩大产业化经营项目“先建后补”试点省份，探索财政资金扶持农业产业化发展的有效模式。
此外，资金支持措施还包括：继续完善产业化经营项目财政补助和贷款贴息政策，支持龙头企业与合作社、农民建立紧密的利益联结机制，等等。
在项目管护机制方面，《指导意见》指出，建立财政补助形成资产交由新型农业经营主体持有管护新机制。继续开展高标准农田建设财政补助形成资产交由农民合作社特别是土地股份合作社等新型农业经营主体持有和管护试点，扩大试点范围，跟踪试点成效，及时总结经验。建立依托新型农业经营主体推进高标准农田建设、使用、管护一体化的新机制，保证农业综合开发建设成果长期发挥效益。
“我们将发挥中央财政资金导向作用，把推进农业适度规模经营工作开展情况作为一项重要因素，资金分配向工作积极性高、试点成效明显的地区倾斜，建立正向激励机制；对工作成绩突出的省级农发机构，国家农发办将予以表彰。”卢贵敏表示。