为基层财政管理精准导航——河北省全面规范基层财政管理纪实

　　编者按：基层是落实的主战场。党的十八大以来，中央大力推动财税改革，密集出台了一系列改革文件，各省积极承接纷纷制定配套措施。上面千条线，下面一根针。如何让改革顺利落地？如何指导基层把改革落到实处？在各地诸多的探索中，河北省财政厅的做法成效明显，反响良好，引人注目。他们在全国率先出台“两个规程”，让改革有了抓手，为基层财政干部提供了精准导航，创造了良好干事创业的条件和氛围，有效提高了改革落实的质量和效益。今天，让我们一起走进河北，一探究竟。 　　

　　“不到10分钟，支付业务就办完了，手续简便，一次办结，效率很高。”2017年1月10日，走进河北省巨鹿县财政局一楼大厅，记者迎面碰上了刚办完领取补贴手续，一脸满意笑容的某高新企业会计杨海英。　　

　　“要不是有了‘两个规程’，原先办理这样的业务，如果手续审核不符合要求，耽搁半年也属正常。”为杨海英办理手续的巨鹿县财政局经建股股长刘立玲对记者说。　　

　　刘立玲所说的“两个规程”是什么？为什么会有这么大的“魔力”？　　

　　走进一线：直面基层财政管理之殇　　

　　“基层财政工作不好干，基层财政干部每天都像游走在钢丝上，越走越险。”刘立玲语出惊人。　　

　　有的地方，工信局和财政局联合申报中央财政关闭小企业补贴资金，因没有履行监督责任，企业将补助资金挪用，县财政局企业科科长被判玩忽职守罪；有的地方，发改（工信局）、环保、财政联合上报淘汰落后产能项目，结果企业被认定骗取国家补贴，县财政局的相关人员受到司法追究；还有的地方，在发放农机深松补贴时，受时间所限，在未实地核查的情况下，就先盖章上报补贴数据，结果发生了骗取财政资金问题，财政工作人员被处分，等等。一口气摆出多个案例后，刘立玲说：“在深刻的教训面前，基层工作人员只能严而又严，细之又细，生怕因工作疏忽而被问责。”　　

　　由于没有明文对财政支付审核内容给予界定，以前财政部门对审核手续的‘度’确实很难把握。财政工作人员在办理支付业务时，只能按自己的理解去审核把关。如果手续从严，服务对象就说是故意刁难，不是告状就是投诉；如果手续从宽，又难以保证支付安全，增加了责任风险。说到这里刘立玲叹了一口气：“去年，有企业在办理补贴申领时就因手续不全而被搁置，省委督查室发现后，以故意设障为由，给了财政工作人员一个警告处分。”　　

　　在随后的采访中，许多基层财政工作人员表达了这种矛盾、迷茫和无奈的心情。保定市徐水区财政局副局长江磊苦笑着说：“头上高压线太多，我是一拿起公章，心里就有种被‘电’的感觉，最怕在审核材料上盖章。”　　

　　事出非常必有因。近年来，在中央“放管服”的改革大背景下，各地从省级层面开始，不断下放资金使用管理权限，基层财政自主权空前加大。同时，随着会计准则、政府采购法实施条例和新预算法等法律法规陆续颁布实施，制度的笼子越织越密，监督的力度越来越大，执纪问责也越发趋严。河北省财政厅预算处处长赵新海认为：在理财环境发生深刻变革的形势下，如果基层财政还固守原先的工作模式，势必造成工作越来越难干。　　

　　找准定位：界定权力边界让财政工作回归本位　　

　　基层财政面临的这些现实难题，迫切需要做出改变。　　

　　2016年7月，河北省财政厅在全国率先制定了标准统一、口径一致、操作性强的《河北省县级财政预算管理业务操作规程（试行）》和《河北省乡镇财政业务操作规程（试行）》（以下简称“两个规程”），充分体现了当前财经法律、法规、制度的精神要义，融各项财政改革于一体，为全面规范基层财政管理提供了重要遵循。　　

　　按照财政是国家治理的基础和重要支柱这一全新定位，“两个规程”紧扣预算法等法律要求，重新梳理、清晰界定了基层财政工作职责，划出了明确的权力边界。　　

　　“县级规程规定，财政部门对联合申报项目资料的完整性、规范性、准确性负责；预算部门对联合申报项目的可行性以及相关资料的合法性、合规性、真实性、准确性负责，并具体组织项目的实施、验收，向审计或上级部门如实提供相关材料。现在再也不必为联合申报的责任问题而担忧了。”参与起草“两个规程”的江磊比喻说，“规程就是工作的导航仪，凡事按规程操作，就不怕违规担责，盖章时再也不怕了。”　　

　　他还兴致勃勃地对记者讲起了规程起草过程中的小故事：“联合申报责任界定问题是挠头的，如何既不推责也不揽权，讨论持续的时间最长，大家由讨论变争论，有时面红耳赤，甚至想过放弃。但大家心里明白，最难啃的骨头也正是问题反映最集中、最强烈、最需要解决的棘手问题。过程虽然艰辛，但最终大家还是达成共识，找到了解决方案。”　　

　　河北省财政厅市县处处长刘新军向记者介绍，“两个规程”清晰界定了财政部门的职责和责任，不仅理顺了财政与预算部门之间的职责关系，解决了财政越位、缺位的问题，还理顺了财政部门与人大、政府之间的关系，解决预算安排人为干预过多的问题，提高了预算管理的科学性。在让财政权力回归本位的同时，也使财政作为国家治理的基础和重要支柱作用得到切实有效的发挥。　　

　　明确职责：给每名岗位人员提供一份工作说明书　　

　　2016年，在财政部组织的预算公开检查中，河北省财政厅夺得全国第一名。　　

　　打开两本厚厚的规程，记者看到，岗位职责清晰、责任定位明确、操作性很强。县级规程涵盖预算编制、调整、执行、决算、监督全过程，乡镇规程涵盖乡镇财政管理方方面面。“两个规程”还把预算管理、财政管理等实务性比较强的内容整合起来，把财政部门的相关管理制度、文件也整合在一起，指明财政资金管理中各主体的责任，使基层财政部门工作人员在分配、使用和管理财政资金的时候，心里有本明白账。　　

　　记者仔细翻阅发现，“两个规程”中涉及预决算公开的内容共有10多个章节，对县乡两级预算公开做出了明确详细的规定。随机抽查的徐水区、宁晋县、行唐县公开的预决算报告，都与“两个规程”的要求一致。很显然，“两个规程”已成为基层财政工作人员的工作操作手册。　　

　　此外，“两个规程”还特别强调注重细节，连惠农补贴清册的创建内容都规定的非常细致、详尽，包括村社、姓名、身份证号码、补贴面积、补贴标准、补贴金额等内容一一列明，并明确公示时限，实现监管全覆盖，让做假无从下手。　　

　　作为财政最基层的办事人员，行唐县独羊岗乡财政所工作人员张军国对记者说：“以前我们把握不清政策，想干事又怕出事。现在好了，乡镇规程把各项制度政策都厘的十分清楚，就像一本工作说明书，按照规章要求干事就再也不怕出差错、走错路了。”　　

　　在沙河市最西端山区的蝉房乡财政所，有着几十年工作经验的财政所所长崔广献对乡镇规程的出台感慨良多。他说：“这个规程可真是帮我们解决了现实管理的大问题，以后发放棉花、土地深松等惠农补贴，再也不用为核对面积、人数等信息的准确性而发愁、担心了。乡镇规程明确指出村委会对种植面积或补助人数进行核定和负责，乡镇财政所仅负责核算和公开补助信息，只要按规办事，就可以大胆、放心的去理财。”　　

　　作为具体承办人，省厅市县处调研员薛国军全程参与了“两个规程”的草拟,付出了大量心血。他说：“就是让大家清清楚楚地明白哪些工作可以干、哪些不能干；工作谁来干、用什么方法干；干到什么程度、怎么才能干好，为基层财政干部提供重要工作遵循。”　　

　　规范流程：建立环环相扣、运行高效工作机制　　

　　国库集中支付制度改革以来，改革的方向是压缩授权支付比重，扩大直接支付比重，这种做法一定意义上对确保财政资金安全和规范、高效使用产生了积极作用，但也因此让财政干部担负了很大责任。　　

　　“两个规程”从实际出发，按照预算法和国库集中支付改革相关规定，对财政支出方式进行了创新改革。“两个规程”明确指出，今后全省各县市可采取财政直接支付和财政授权支付两种支付方式，并逐步提高授权支付比重。同时，引进了部门预算调剂的概念，解决了预算部门项目调整的问题，加快了支出进度。　　

　　邢台市宁晋县财政局局长张康宁对记者说起了关于支付方式选择的争论。“以前财政明确要求预算部门主要采取直接支付方式开展项目支出，看似程序简单，其实是把自己捆的很死，经办人员还要承担很大责任。现在好了，县级规程规定预算部门负责制定本部门项目支出的支付方式，并对授权支付中财政部门负责审核事项，以及直接支付中预算部门所需提供的资料作出了明确、详细的要求。这让财政部门审核资料有了明文依据，以后办理支付、审核手续，手中有了标尺、心中增添了底气。”他说。　　

　　财政管理出问题，很多就出在了不按流程办事上。“两个规程”坚持把程序正义作为实现客观公正的重要原则，对工作流程进行规范和优化，明确规定了各岗位完成任务的有效时间节点和工作标准，建立起环环相扣、高效运行的工作机制。基层财政人员普遍反映，工作流程的设置，既落实了上级要求，又非常贴近基层工作实际；既加强了过程控制、相互监督，又实现了流程最优。　　

　　精准导航：让基层财政干部放心履职尽责　　

　　2016年10月，北戴河天已转凉，原本熙熙攘攘的大街、海滨行人稀少，显得有些冷清。与此形成鲜明对比的是，金海园培训基地座无虚席、氛围热烈。课上，学员们认真听讲，踊跃提问；课间，学员们把老师围在中间虚心求教；课后，饭桌上、走廊里、宿舍中到处可见三五成群讨论交流的身影。　　

　　记者应邀参加了其中的几期培训班，火爆的培训场景期期如此、次次如此。参训人员纷纷表示，“两个规程”注重实际、便于操作，是“用基层的话、写基层的活、办基层的事”的典型代表，我们看得懂、学得会，用得着，以后就敢放心地干事了。据了解，这样的培训班，河北仅省级层面就举办了9期，历时一个半月，共培训市县财政局长、预算科长、国库科长和乡镇财政所长近2500人。　　

　　经过对几名学员的追踪采访，记者了解到，有的乡镇财政所长对“两个规程”按照“权责对等”的原则，从实际出发，重新明确乡镇财政对各类财政性资金的监管责任，有效解决乡镇财政干部“权力无限小、责任无限大”问题；有的县市财政局长对加大财政体制改革力度，在全省范围内全面推行“乡财县管”充分认可。大家一致反映，这是近几年最接“地气”的一份文件。　　

　　管理升级：从财税改革走向治国理政　　

　　河北省卢龙县县长安生宏认为，“两个规程”的出台很及时，也很有必要。“作为政府的当家人，掌握财经政策、提升理财能力很重要，但面对众多的财经法规制度，常有力不从心之感，头绪太多、无从下手。‘两个规程’让我们学习财政政策业务有了靶子，我不但自己亲自学，也多次开会讲，强调这个事情。从我们县的实际情况来看，各部门反映都很好，部门也有了更大的自主权。以前是财政主导，部门配合，现在让部门直接谋划项目，放权了，虽然意味着责任更大了，但压力也必然会倒逼部门从制度上加强管理，从长远来看，对事业发展很有好处。”　　

　　在市级层面，“两个规程”也广受欢迎。邢台市市政府党组成员、财政局局长张栋华对记者说：“省里出台的‘两个规程’，为设区市这一级检查县乡财政工作提供了宝贵的依据和参考。广泛借鉴省级经验，加强财政干部对‘两个规程’的学习培训和贯彻落实，必将大幅度地提升市县预算规范管理水平。”　　

　　河北省财政厅副厅长李杰刚表示，制定出台“两个规程”，不仅是为了回应基层诉求，解疑释惑，更是行治本之策，从推进基层治理现代化和加快财政改革落实落地角度出发，从根本上回答和解释当前困扰基层财政工作模糊定义，有效解决了工作落实“最后一公里”的问题，使各项改革措施真正在基层落了地、生了根。　　

　　谈及这河北省出台的“两个规程”，国家行政学院经济学部教授冯俏彬表示，在我国，不仅是在财政部门内部，凡是涉及到财政资金使用的部门可能对相关制度规定都存在一些似是而非的情况。河北省能够将纷繁复杂的财政工作梳理成为规程，体现了财政精细化管理的精神，河北在这方面走在了前面。　　

　　有了这本全面的基层财政工作操作手册，一方面可以防止工作人员的推诿、卸责和不作为行为，另一方面也有利于明晰责任，调动基层财政工作人员的积极性。此外，“两个规程”相当于也为财政资金使用对象提供了一份责任清单，让他们了解到所做的事情具体是由哪一级政府的哪些部门负责，一旦有关部门没有履行相应的岗位职责，则可以对其进行投诉、问责等。所以，“两个规程”无论是对财政资金的管理者还是对财政资金的使用者，无论是对政府还是对社会各方面而言，都带来了积极影响。　　

　　因此，在冯俏彬看来，未来可进一步扩大“两个规程”的公开范围，不仅是让财政工作人员自己了解，也能使申请使用财政资金的人做到心中有数，将更有利于整个财政管理绩效的提高。　　

　　“河北的做法非常有必要，‘两个规程’的出台很有现实意义。”中国财政科学研究院副院长王朝才认为，从财政管理角度来看，一方面，“两个规程”捋清了基层财政的各个业务环节，保障了相关政策的实施落地，避免部门之间相互推诿，提高了工作效率；另一方面，保障了财政资金安全，资金使用有了可追溯性，能够追责，与当前反腐倡廉的精神是一致的。从治国理政的角度来看，“两个规程”实际上是完善政府资金使用的财务制度，可谓治国理政的基石。　　

　　记者手记　　

　　改革创新永远在路上　　

　　刘颖 　　

　　在对河北各级财政部门的采访中，记者深深体会到了“两个规程”如及时雨般回应基层诉求，也切身感受到了河北财政干部担当作为、勇做改革先锋的胆识与魄力。　　

　　可以说，“两个规程”凝聚着河北省省市县乡四级财政干部的智慧和心血。从2016年2月份开始谋划，他们翻查了包括新预算法、政府采购法、会计法等在内的近百本财经法律法规和制度文件，调研走访了40个县（市）、200多个乡镇，与数百名基层财政干部进行广泛座谈，征求综合了大量信息，听取了从厅长到最基层财政所普通办事人员的多种声音。为求准确、细致、可操作，“两个规程”前后修改20余遍，历时半年之久。有了这样的工作作风，具备这样的干事激情，河北的改革没有理由不落地成功。　　

　　放眼全国，面对基层工作中出现的困境和难题，各省各地并没有回避，很多单位采取了相应的措施，有的已经作了一些有益的探索并取得了成效。但作为改革大省，河北省“两个规程”的出台和实施，可以说领先一步、棋高一招，又一次切中了实际，趟出了一条规范基层财政管理的新路子，体现了时代导向，为大家呈现了改革的典型样本。　　

　　河北省践行的这次基层财政改革，不仅是财税改革的重要一环，更是从财税改革到治国理政的一次重要实践。我们有理由相信，在“两个规程”的牵引下，河北基层财政将迎来更为光明的前景；河北成功经验的复制推广，必将有助于全国基层财政规范管理进程的加速。