稳步开好地方政府规范举债“前门”

　　财政部日前发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，标志着我国开始全面打造中国版“市政收益债”。

　　这一探索是我国加强地方政府债券管理、更好防范债务风险的一大创新。试点项目收益专项债券，有利于依法开好地方政府规范举债的“前门”，保障重点领域合理融资需求，加大补短板力度，也有利于深化财政与金融互动，引导社会资本加大投入，更好地发挥专项债券促进经济社会持续健康发展的积极作用。

　　中国财政科学研究院研究员赵全厚表示：“之前发行地方政府债券，往往是钱到账后再安排项目，投资者对于受益标的的辨识完全取决于地方政府财力的高低。市政项目收益债这类挂钩项目的债券品种的面世，可以使投资者将关注的重点放在项目自身的盈利水平上，以更好地为财政能力较弱的地方政府打开正规融资举债的‘前门’。”

　　近日，福建省通过财政部上海证券交易所政府债券发行系统，成功招标发行了全国首批土地储备专项债券10亿元。该债券期限为5年，中标利率为4.06%，专项用于福州市三叉街旧街改造项目。债券资金将严格对应土地储备项目，实现项目收益和融资自求平衡。继福建省之后，土地储备、政府收费公路两个领域的专项债券试点也陆续在各地推开。

　　参与福建省第一批土地储备专项债券发行的工作人员介绍，此次专项债券的发行非常顺利，但与以往不同的是，在选择债券标的项目时需要考虑多方面因素，其中，项目的现金流是否充足需重点关注。

　　通知提出，分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。鼓励有条件的地方立足本地区实际，围绕省（自治区、直辖市）党委、政府确定的重大战略，积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还，项目成熟一个、推进一个。

　　对此，赵全厚认为，在不能占用可以完全市场化运营的市政项目份额的情况下，又要满足通知提出的“现金流收入覆盖负债”“公益性事业领域”两项要求，标的项目的选择将成为市政项目收益债券推广中的最大难题。

　　在美国，地方收益债券项目多选择在建设风险相对较小，还款资金来源比较单一的领域开展，如收费公路、港口、机场、供水设施、污水处理设施、供气设施等准公共产品领域。也正是得益于上世纪70年代开始的市政项目融资机制，使政府支出从税收支持向政府服务使用者付费转变，美国市政收益债才得以实现高速发展。

　　中央财经大学教授、中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉记者：“从目前的情况看来，通知中提到土地储备和收费公路确实是最好的标的领域，其次是有一定收益的领域，如水务、电力、燃气等，但在这些领域发债时，如果地方政府定价过低，将直接导致项目无法满足发债要求，因此，使用者付费如何定价将成为专项债券发行成功过程中至关重要的一环。”

　　此外，有业界声音认为，中国版的市政项目收益债选择的项目要求似乎与PPP青睐的领域有重合之处。那么地方政府在具体执行中该选择哪种模式呢？赵全厚认为，PPP模式的优势在于政府在项目中承担很小的一部分责任，而且在项目建设和运营期间，政府不承担任何债务；劣势是项目无论在设计、建造还是运营环节，政府的话语权都受到限制。这个时候，专项债券对于政府来讲就格外有吸引力了。

　　同时，也有专家认为，现行的债券发行程序和债券市场自身发展都较为成熟，相比PPP这种政企合作模式，有些地方政府会更愿意在一些重要领域选择地方债作为资金补充的方式。（刘颖）