激发社会资本参与PPP热情需多管齐下

　　尽快出台统一的PPP法

　　尽快出台PPP法已成业界一致呼声。我国亟须对现有的由不同部委出台的PPP法律法规进行梳理，消除可能存在的冲突，加快PPP法的立法进程，制定全面的规则与标准体系，避免社会资本无所适从。上位法的出台将对政府和社会资本形成硬约束，规范政府、市场和社会行为，消除社会资本对未来不确定性的担忧。

　　此外，现行PPP合同为行政合同而非民事合同，公私双方地位不平等，政府过多干扰社会资本生产经营活动，一旦项目失败，政府仍拥有该项目土地所有权，私营部门的现金流则被套牢、项目建成后的使用权、经营权和预期利益落空。

　　虽然PPP特许权协议的订立和履行依赖于行政行为的实施，但又独立于行政管理范畴，而且，赋予PPP特许权协议以民事属性符合市场交易规则要求，使特许权协议双方当事人权益有更为高效的司法救济渠道。因此，笔者建议将PPP合同理当定性为民事合同。民事定性，能够提振社会资本参与信心，提振市场对PPP项目及政府信用的信心。

　　创新社会资本收益支持制度

　　激发社会资本热情还需要创新财税支持制度。制定PPP长期预算管理制度，保障政府未来支付能力；增加土地出让收入可用于基建的支出比例，支持“政府付费”类PPP项目；增加基建资金投入、完善基础设施环境可以增大土地价值。此外，还可以考虑通过给予税收优惠的方式提升社会资本参与度。

　　创新金融支持制度也是激发社会资本热情的重要手段。创建政府引导基金和融资支持基金，以股权投资为主要形式，提升社会资本融资的可获得性；以债权投入方式，为项目建设运营提供流动性支持；以融资担保形式，为项目短期融资困难的项目公司提供融资担保；创建产业投资基金，充实PPP项目资本金等。

　　在土地支持制度的创新方面，笔者建议建立基础设施建设与周边土地开发的联动机制。社会资本参与PPP项目成本中政府付费不足部分，可由周边土地开发升值部分予以适当补偿。明确PPP项目用地为划拨用地，项目公司拥有土地使用权。PPP提供的是公共产品而不是私人产品，项目用地招标方式应当是国有土地招标而不是特许经营权招标。

　　在价格调整制度方面，笔者认为应该摒弃以成本为基础的价格调整制度，建立以效率为基础的定价调价制度，只有当社会资本的生产率增长率大于社会生产率增长率时才能提价。现行制度是根据成本定价，对于具有垄断性的PPP项目来说，经营者可以蓄意拔高成本，争取提价机会。

　　在准入和退出制度方面，笔者认为应坚决反对以风险、政府支持和监管成本等指标难以量化、数据积累不足、成熟的计量模型难以形成等为借口，不进行物有所值定量分析，建议借鉴PPP发达国家物有所值定量分析软件，结合中国实际，制作出适合中国的简便易操作的PPP定量分析软件，在定性分析的基础上定量把握PPP入口。在现有主要以股权转让为主的退出渠道的基础上，加快PPP融资的二级市场的融资建设，形成PPP的股权、债权证券化，丰富社会资本的退出渠道。

　　此外，投资回报是社会资本参与PPP的依据和目的，要以一定的形式固定下来，让社会资本吃下“定心丸”。投资回报方式应结合项目的市场需求、融资成本、建设运维成本等因素综合确定，并应确定相应的价格调整和补偿支持机制。在PPP立法前，建议在PPP特许权协议文本中对投资回报方式、价格调整和补偿支持方式加以明确约定。

　　政府须进一步简政放权

　　目前，在PPP模式的执行层面，个别地方的确存在一些问题。例如，一些地方政府在挑选合作对象时，往往倾向于国有企业，对于民企和外企设置较多准入门槛；有的基层政府舍不得把含金量高、收益率高的“好项目”拿出来进行PPP运作，只拿出一些资金来源少、回报率低的项目等。

　　要解决这些问题就需要简政放权，下放政府对于PPP项目建设管理权限。建立地方政府信用评级制度，支持中介机构开展地方政府PPP信用评级业务。将PPP履约情况纳入地方政府行政绩效考核。实行PPP项目终身问责制，使地方官员短期决策与长期责任相匹配。（刘穷志）