从审计视角看政府考核 ——浅议政府考核存在的问题及对策

　　改革开放以来，我国的政府考核主要是围绕经济增长水平等指标来开展，这是与我国以“以经济建设为中心”的方针紧密联系的。在过去的30多年的经济建设中，经济增长作为主要考核目标，对于促进地方政府发展经济的主动性有着显著的作用。但随着我国经济发展进入新常态，面临严峻的资源与环境压力，过去粗放的经济增长方式已不再适应当前发展的需要，转变经济发展方式、调整经济结构变得尤为重要，在这种情况下，构建一种切合实际、综合反映地区发展的考核机制就显得尤为重要。但部分地区尤其是中西部地区或是出于应对经济下行压力的考虑，或是无法摆脱过去的发展模式，仍在沿用过去的考核方式。笔者结合审计工作实践，对政府考核中存在的问题、造成的影响及改进建议等方面进行简要分析，旨在抛砖引玉。

　　 一、以经济增长为中心的考核方式存在的弊端

　　（一）盲目投资，投资效率低下，影响产业结构调整。中国经济在过去的30多年保持着高速增长，投资的拉动在其中起到了非常重要的作用，而投资的主要方向又集中于制造业和房地产业。大量投资涌入钢铁、水泥、平板玻璃、化工、纺织、金属、造纸等基本产业，使得这些行业的产能快速增加；而金融危机后市场需求低迷，但投资仍保持较快增速，最终导致过度投资。

　　（二）弄虚作假，影响数据真实性。统计数据是政府部门做出决策的重要依据与支撑，尽管各级官员都深知“注水数据”的危害，但面对来自上级考核、地区竞争和自身升迁等压力和冲动，最终往往还是硬着头皮“层层分解指标、人人摊派任务”。不仅GDP增速、投资、消费和进出口等数据“大水漫灌”，甚至连棚户区改造、城乡居民收入等数据也被篡改。注水的统计数据不仅会误导政府部门的决策，甚至会影响地区的长远发展，从而产生数据好看、经济难受的怪相。

　　（三）一味发展经济，影响均衡平衡。一方面许多地方政府财政状况本来捉襟见肘，经济增速下滑导致各地财政收入增速显著下降，大量的项目投资势必要挤占用于民生工程、环境保护等方面的资金投入；另一方面，考核的压力，导致部分地区不顾当地自然环境特点，盲目上马一些高污染项目，甚至出现在禁止开发水源地周边部署上述项目、在禁止开采区内违规审批采矿许可证等的情况，对环境造成较大压力。有些地区的经济，虽然在短期内取得了较为显著的发展，但却密集出现了黑臭水体、二氧化硫等排放浓度超标、森林覆盖率下降、草场退化等恶劣后果。

　　（四）增加经济成本，带来风险隐患。以经济增长为主的考核导向在国有企业考核中的表现就是突出对营业收入等规模的考核。部分国有企业这种考核机制下，为了做大营业收入规模，采取在没有真实货物交易的情况下，通过流转票据和资金的“空转贸易”做大营业收入。在这一过程中产生大额的应收账款，而在空转的过程中合作方一旦发生资金断裂等情况，会对国有资金造成重大损失。

　　二、完善政府考核制度的建议

　　政绩考核是政府工作的“指挥棒”，创新政绩考核指标体系，树立新的政绩观，是推进社会协调发展、科学发展的重要保证。习近平总书记指出：“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”实现政府考核不再以增长论英雄、数字定结果。这就需要在考核指标的设置、数据的核实等方面加以改进与创新。

　　（一）科学设置考核指标体系。按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局要求，将经济发展指标调整至一个合理的范围。但这并不意味着不再考核经济发展，而是要通过经济转型、产业创新等指标引导各级政府与部门做到既促进经济发展又促进产业结构调整。把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。同时应强化一些约束性指标考核，如可以加大消化产能过剩、环境保护、资源消耗、安全生产等指标的权重。更加重视社会保障、居民收入、人民健康状况、科技创新、教育文化、劳动就业等方面的考核。

　　（二）将指标设置与地区特点相结合。应根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标。在指标设置时可以与主体功能区相结合，如对重点开发区域可以相应提高经济发展、工业等指标的权重，而对限制开发区域和禁止开发的重点生态功能区则不应继续考核地区生产总值、工业等指标，对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县的考核，则要以扶贫成效中心与重点设置考核指标，所有的指标设置都应致力实现脱贫致富、打赢扶贫攻坚战。

　　（三）完善奖惩机制，加强考核结果运用。对于在促进地区综合发展方面取得较大成效和在环境保护、脱贫攻坚等方面取得突出成果的部门、单位和个人应当给予相应的奖励，并将经验进行总结推广。同时应当强化领导干部经济责任审计和自然资源资产和环境责任离任审计，对拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，给国家利益造成重大损失的，损害群众利益造成恶劣影响的，造成资源严重浪费的，造成生态严重破坏的，盲目举债留下一摊子烂账的，要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要追究责任。

　　（四）加强制约监督，确保数据真实有效。充分利用舆论监督、审计监督、社会监督等监督方式。对部门和地区考核指标完成情况进行审计，尤其是排名相对靠前，能够获得表彰奖励的部门和地区要进行重点审计；同时，将考核结果及重要考核指标的完成情况通过新闻媒体等及时向公众发布，接受舆论监督和社会监督。对于存在数据造假的部门和地区应实行一票否决制，并严格追究相关人员的责任，维护数据的真实性和严肃性。(吕波)