积极转变监管理念 加强事中事后监管 部分工商、市场监管局局长谈贯彻落实国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》
主动适应新形势 积极探索新模式
□河北省工商局局长 刘云峰
日前，国务院出台了《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，既标志着商事制度改革“放、管、服”三位一体总体框架初步构筑完成，也标志着商事制度改革正式进入加强事中事后监管的新阶段。去年以来，河北省工商局主动适应商事制度改革新形势，早谋划，勇担当，重实效，转变监管理念，厘清职权边界，创新监管模式，积极探索加强事中事后监管的新型市场监管模式，为推进市场监管现代化奠定了坚实基础。
提高思想认识树立“严管”新理念
2014年3月以来，河北省工商局积极落实国务院和河北省委、省政府的部署，实行注册资本认缴登记制、放宽住所登记条件、简化登记注册流程、实施“先照后证”改革等，放宽市场准入的各项措施逐一落地生根，河北市场主体实现了“井喷式”增长。2014年3月至今年10月，全省新设立市场主体112.3万户，同比增长29.3%。大众创业活力迸发，商事制度改革“宽进”的红利得到了充分释放。但与之相对应的，全省监管执法力量没有增加，市场监管力量与市场主体数量之间的配比悬殊越来越大。
如何做到“放而不乱，管而不死”，维护公平竞争的市场秩序？这个问题既是社会公众和广大企业关注的焦点问题，也是政府部门尤其是工商部门亟待思考和解决的难点问题。
为加强“严管”，国务院颁布了《企业信息公示暂行条例》，国家工商总局制定了《企业经营异常名录管理暂行办法》等5部配套规章。在“一条例五规章”实施初期，社会公众、广大企业甚至包括工商干部对“严管”的制度设计提出了质疑，一些基层监管人员感到茫然，甚至产生了畏难情绪。为此，河北省工商局党组主动调查研究，掌握系统队伍思想动态，分析市场监管形势，结合全省开展的“三严三实”专题教育和“解放思想、抢抓机遇、奋发作为、协同发展”大讨论，主动引导全系统干部破除畏难等靠情绪，通过开展专题教育、思想讨论和座谈调研，对商事制度改革的精神实质有了新的认识，并形成共识，即：开展企业信息公示是工商部门加强事中事后监管，让“宽进”和“严管”两个轮子都转动起来的基础，决定着商事制度改革的成败；建立企业经营异常名录制度，实施失信联合惩戒，是构建“一处违法，处处受限”信用监管格局的重要抓手；搭建信息互联共享平台，推进部门信息互联共享，建立企业信用信息“全国一张网”，是推进大数据监管、协同监管的必然要求；“宽进”后的“严管”，“先照后证”改革后加强事中事后监管，就是要树立新的监管理念，破除传统监管的路径依赖，构建以信用监管为核心、以信息公示为基础、以随机抽查和重点检查为手段的新型市场监管模式。
明确监管原则厘清职权边界
“先照后证”改革是商事制度改革的主要内容之一。从2014年8月至今年3月，国务院分三批公布了与工商登记有关的审批事项，改为后置审批事项134项，保留前置审批事项34项。为了更好地推进“先照后证”改革措施落地生根，河北省工商局在做好改为后置审批事项证、照核发衔接的同时，把工作重点放在了加强事中事后监管方面。
省工商局党组认真学习领会国务院“先照后证”改革决定的精神实质，充分认识到“先照后证”改革绝不仅仅是改变“证”与“照”核发的先后顺序，而是通过调整“证”与“照”的核发顺序，改变过去“重审批轻监管”“只审批不监管”的监管理念和方式，倒逼审批部门“宽准入严监管”，从“重事前审批”转变为“重事中事后监管”。
按照商事制度改革“宽进严管”和“先照后证”改革加强事中事后监管的要求，河北省工商局主动作为，代省政府起草了《河北省人民政府关于落实“先照后证”改革决定加强市场监管工作的实施意见》，明确了“谁审批，谁监管”“谁主管，谁负责”的原则，从审批事项监管、一般经营事项监管、属地监管、行业监管、综合执法、日常监管等6个方面，厘清相关部门的监管职责，厘清工商部门对“照”和审批部门对“证”各自的监管责任。在国务院出台《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》之前，河北省对“先照后证”改革形势下，如何对涉及审批事项的经营行为监管进行了有益探索，也符合国务院和河北省政府关于推进简政放权放管结合转变政府职能改革的方向。国务院第一批“先照后证”改革决定公布后，河北省成为在全国范围内制定落实“先照后证”改革决定加强事中事后监管措施较早的省份之一。
随着国务院第二批、第三批“先照后证”改革决定的公布，河北省工商局又先后代省政府起草了河北省人民政府办公厅关于贯彻落实国务院第二批、第三批“先照后证”改革决定有关工作的通知，对国务院“先照后证”改革决定的134项改为后置审批事项以及保留的34项前置审批事项编制了监管清单，并代省政府牵头梳理了47个部门涉及市场主体的605项审批事项，编制形成了《河北省市场主体行政审批后续监管清单》，对监管部门、行业主管部门、监管依据等进行了明确，并向全社会公开。上述文件的实施，为河北省加强“宽进严管”，防止监管缺位、失位甚至选择性监管，建立健全行政审批、行业主管与后续监管相一致的市场监管责任机制奠定了基础。
同时，为构建政府主导、行业自律、企业自控、社会监督“四位一体”的社会治理结构，河北省工商局代省政府起草了《河北省人民政府关于推进社会力量参与市场监督的意见》，对搭建社会力量参与市场监督平台，发挥行业协会、商会自律作用，扩大专业服务机构、社会公众和舆论参与市场监督作用，完善社会力量对政府行为监督等明确了操作意见。
落实国务院文件精神持续推进事中事后监管
国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》为进一步落实商事制度改革“宽进严管”原则、构建新型市场监管体系明确了制度框架，提出了施行要求，是当前和今后一个时期加强事中事后监管的纲领性文件。河北省将认真贯彻落实，重点做好以下几项工作。
抓紧完成河北省落实国务院文件的实施意见。文件公布后，河北省工商局迅速代省政府起草了《河北省关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见（代拟稿）》，细化了牵头单位、部门职责、共享平台建设、完成时限等内容。目前已征求完60个部门的意见，将尽快修改报省政府常务会研究，提请省政府印发执行。
深入推进“双随机”抽查机制。依托河北省市场主体信用信息公示系统，建立完善全省市场主体名单库和抽查人员名单库，将全省持有执法证、具备专业知识的执法骨干纳入名单库。编制“双随机”抽查事项清单，进一步梳理法律法规相关规定，结合日常监督管理需要，编制“双随机”抽查事项清单，将抽查依据、抽查主体、抽查内容、抽查方式等予以明确。推行跨部门跨行业联合随机抽查试点，及时总结企业年报信息随机抽查的经验，将企业信息公示、企业经营行为一并纳入“双随机”抽查范围。
扩大部门间信息互联共享范围。以“全国一张网”建设为契机，加快代省政府开发的河北省法人单位信息资源库建设，实现市场主体登记注册、公示信息抽查、经营异常名录、许可审批、行政处罚信息的实时传递和无障碍交换，并将有关信息归集于企业名下，支撑事中事后监管。制定部门间监管执法信息共享标准，整合更多部门的市场监管信息，打造统一的监管平台，实现各部门间依法履职信息的互联共享和监管执法的联动响应。
完善失信联合惩戒机制。落实国家发展改革委、国家工商总局等38部门联合印发的《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》，主动推送工商部门数据，提升工商数据价值。积极协调省发改委、省国税局、省地税局、省高级人民法院、人民银行石家庄中心支行等数据共享需求强烈的部门，对被列入经营异常名录、严重违法失信企业名单、重大税收违法案件当事人名单、失信被执行人名单的企业，依法予以限制或禁入，全面实现“一处违法，处处受限”。
坚持树立“四种思维” 强化事中事后监管
□上海市青浦区市场监管局局长 何强
国务院日前发布的《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，为工商、市场监管部门强化事中事后监管指明了方向。作为新近合并工商、食药监、质监和价格监督检查职能组建成立的综合性市场监管部门，上海市青浦区市场监管局要充分发挥改革优势，按照“简政放权、宽进严管”的基本思路和“职责法定、信用约束、协同监管、社会共治”的基本原则，坚持树立“四种思维”，以转变政府职能为核心，在事中事后监管方面不断创新突破，促进监管效能不断提升。
坚持“法治化”思维完善信用监管新机制
针对市场监管综合执法体制改革后监管对象多、职能跨度大、安全风险高、管理人手紧等情况，我们将信用监管作为加强事中事后监管的核心环节，全面发挥“四合一”综合优势，着力构建以信息公示为基础、以信用平台为支撑、以信用惩戒为重点的信用监管机制，构建公平透明的营商环境。
一是严格落实职权职责法定原则。要按照“法律法规明确规定监管部门和监管职责的‘先照后证’改革相关审批项目”目录确定的186个项目，坚持职责法定、依法行政，“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”，切实厘清市场监管部门与有关行政部门的市场监管职责，推进市场监管法治化、制度化、规范化、程序化。
二是完善信息公示制度。注重发挥市场监管机关、基层市场监管所、社会组织（行业协会、商会）、街镇招商经济小区的合力，大力推进企业信息公示。同时，要发挥市场监管综合执法体制改革优势，梳理涉及“四合一”职能的危险化学品经营、特种设备生产、食品生产等重点行业，加以重点推进，以信息公示推进高风险行业监管。
三是加快公共信用信息平台建设。我们会同青浦区有关部门大力加强公共信用信息平台建设，加快建设青浦区公共信用信息服务平台，推进全区政府部门、行业协会、社会组织等全网信用信息高度共享、联惩联奖、多方应用，为信用体系建设提供重要支撑。
四是完善信用约束和信用惩戒机制。按照“构建以信息归集共享为基础，以信息公示为手段，以信用监管为核心的监管制度”的基本要求，完善经营异常名录制度，将无法联系和未按规定年报公示的市场主体列入经营异常名录并向社会公示，加强对企业的失信惩戒。同时，全面推进“黑名单”制度，开展餐饮单位、药品生产经营企业违法记分管理，加强药品零售等企业信用等级评定，不断完善信用监管和信用约束机制。
坚持“一体化”思维深化全环节监管新模式
充分发挥市场监管综合执法体制改革优势，持续探索专业化基础上的综合执法体制，深化推进“一体化”“集约化”监管新机制，不断促进事中事后监管效能提升。一是创新“全项彻查”监管模式。要在对高风险食品企业、特种设备安全企业全项彻查的基础上，进一步依托体制改革综合优势，制定符合区域实际的彻查意见和标准化操作指南，进一步创新监管制度和监管方式。二是深化“一体化”监管机制。大力推进食品药品监管一体化、产品质量监管一体化、公众诉求处置一体化、市场主体准入一体化、执法办案一体化等“五个一体化”，探索建立覆盖生产、流通、消费全过程，监管、执法、技术支撑相统一的市场监管新机制。
坚持“市场化”思维构建社会共治新格局
我们要立足青浦区位于上海西郊地区、淀山湖生态区的定位和特色，着力强化市场化、国际化和“互联网+”理念，进一步激发市场活力，推进以法治为基础的社会多元治理，构建和完善“市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管”的社会共治监管格局。探索创新政企联动的大数据监管方法。积极协同专业公司加强大数据收集、分析和运用，并注重企业信息抽查与大数据分析结合，加强行业分析和预警监测。同时探索依托专业机构、第三方机构的大数据平台，开展网络经营行为实时监测，推动网络监管的信息化、效能化，切实保障市场主体和社会公众的知情权、参与权、监督权。
坚持“前瞻性”思维力求重点项目新突破
我们要将“转变政府职能、创新事中事后监管”作为工作重中之重，注重加强前瞻性研究，着力以重点项目、专项调研推动监管机制、方法的创新突破。一方面，以项目为导向，融合“四合一”职能，从社会信用体系、信息共享和综合执法制度、企业年报公示制度和经营异常名录制度、社会力量参与市场监管制度、完善专业监管制度等五方面，梳理加强事中事后监管的重点内容，大力探索推进。另一方面，以调研为抓手，以转变政府职能、加强事中事后监管为重点，成立重大改革事项专题调研组，积极研究国际惯例、国际规则，瞄准“全国领先、国际接轨、可复制可推广”目标，不断探索创新事中事后监管方式方法，力求推出一批具体可行的改革举措。
遵循市场监管现代化要求
□天津市海河教育园区市场和质量监管局局长 于俊东
国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，是新形势下构建新型市场监管体系的顶层设计。《意见》提出的职责法定、协同监管、信用约束、社会共治四项原则，遵循了市场监管现代化的基本要求，为推进市场监管现代化奠定了坚实基础。
厘清市场监管职责是加强事中事后监管的必然前提。工商部门履行“双告知”职责，在办理登记注册时，要根据工商登记后置审批事项目录，提醒市场主体的法定代表人或其授权人，其将要从事的事项中如有需要获得有关部门批准后方可开展经营活动的，应当尽快到相应审批部门办理审批手续。在办理登记注册后，工商部门在内部业务系统自动生成市场登记注册信息，并通过企业信用信息公示系统或企业信息共享平台自动将信息告知相关审批部门。“双告知”是为确保“先照后证”改革各项举措落地生根，主动向申请人宣传改革精神，主动做好前端引导和服务的积极作为，是为积极协助审批部门推进改革，实现与审批部门有序衔接的重要举措。在“双告知”的同时，要明确各市场监管部门的监管职责，加快实现工商部门、审批部门、行业主管部门及其他部门之间的信息实时传递和无障碍交换，实现信息及时共享、监管无缝衔接。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，推进市场监管法治化、制度化、规范化、程序化，防止出现监管空白。
完善协同监管机制是落实事中事后监管的有效途径。着力加强企业信用信息公示系统等信息公示平台的建设，对企业从设立到运营到退出市场的全过程信息进行全面公示，为促进政府职能转变、完善社会共治制度提供有力支撑。要增强信用信息公示管理的规范性、强制性、法定性，拓展信用信息公示的范围、内容、领域，推进实现以市场主体为索引的信用信息全覆盖，完善信用信息归集、公示、管理、使用程序，强化对信用信息公示工作的绩效考核和成果评定，推动各政府部门进一步强化市场主体信用信息的归集和公示工作。要实现跨部门联合信用激励惩戒，完善经营异常名录和严重违法企业名单管理制度，推动各部门建立健全激励限制措施制度，对守法诚信的市场主体，依法实施激励措施；对违法失信的市场主体，依法实施限制措施。优化跨部门市场主体信用激励和限制措施目录，制定跨部门信用联合激励惩戒办法、事中事后监管管理办法，切实保障“守法经营，一路绿灯；一处违法，处处受限”目标的实现。
构建社会共治格局是加强事中事后监管的应有手段。在传统的事前监管模式中，政府的职能和责任被过分强调，而市场主体、行业组织和社会组织的作用发挥尤为不足。然而，政府的履职能力和信息获取能力均是有限的，其难以对纷繁复杂的企业信息进行全面、细致的甄别和审查，难以在问题出现的早期就发现或解决，进而导致政府监管不足或选择性监管现象的发生。因此，做好事中事后监管，要在政府各监管部门依法履职的同时，充分发挥法律法规的规范作用、行业组织的自律作用以及市场专业化服务组织、公众和舆论的监督作用，引导市场主体自我约束，推进行业自律，鼓励社会共同监督，使政府角色逐渐由市场经济的主导者向商业社会的服务者转变，在严格监管的同时，将部门权力适当放归于市场，真正做到简政放权、放管结合。
来源： 中国工商报