土地改革的风往何处吹：增值收益分配是核心

一年一度的中央经济工作会议正在召开，随后即将召开的将是中央农村工作会议，多位受访的三农学者对21世纪经济报道记者表示，农村工作会议的一个议题可能涉及到土地制度改革。

土地制度改革的风往何处吹？

近日，一场以“深化土地制度改革，促进城乡统筹发展”为主题的2014年中国土地学会学术年会在九省通衢武汉召开。国土资源部党组成员、副部长、中国土地学会理事长王世元在会上透露了一些土地制度改革的新动向。

王世元强调，深化土地制度改革、促进城乡统筹发展，应当贯彻落实党中央、国务院的决策部署，围绕健全城乡发展一体化体制机制目标，在不断深化国有土地使用制度改革的同时，审慎稳妥推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，推动建立城乡统一的建设用地市场，正确处理好政府和市场的关系，保障土地所有者和使用者的土地权益，让国家、集体和个人公平分享土地增值收益，为推进新型城镇化和农业现代化提供支撑。

一是以夯实土地权能为前提，建立产权体系完整、权能明确、收益合理、权利保障的土地产权制度。

二是以建立健全城乡统一建设用地市场的基本规则、标准和制度为方向，以破除城乡体制障碍为核心，将国有建设用地和农村集体建设用地纳入统一市场体系，统一规划，统一规则和标准，统一平台和监管，建立健全利益平衡机制。

三是以妥善合理地分配土地增值收益为关键点，坚持以人为本、地利共享的基本原则，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

四是发挥好市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用。全面落实土地用途管制要求，强化对城乡建设用地市场的宏观调控，加快制度创新和法制建设。

土地增值收益分配是核心问题

王世元对涉及农村土地的三项改革——土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革用了“审慎稳妥推进”的措辞，这也符合中央对农村土地改革设定的红线和原则。12月2日召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（下称《意见》）后指出，农村土地制度改革要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。

而此前中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平在谈及三农改革时表示，改革不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去，不能把农民利益损害了。

农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇此前接受21世纪经济报道记者采访时表示，农业部目前正在进行涉及农业、农村、农民的各项改革试点，试点每年都有所扩围，但基本的原则还是先行先试，封闭运行。

王世元提及的建立土地产权制度，在社科院农发所研究员李国祥看来，首先就是要完成农村土地产权——包括农村土地承包权、农村集体建设用地使用权、宅基地使用权的确权颁证登记工作。“确权工作完成后，产权才能明晰，而明晰的产权是交易的前提。”

前不久，中办和国办联合发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提到，要用5年左右时间做好农村土地的确权颁证登记工作。

土地增值收益分配问题，也是此次土地制度改革需要涉及的核心利益问题。李国祥认为，其实这才是最核心的问题，此前的征地制度改革之所以迟迟得不到进展，原因就是收益分配的问题无法得到妥善解决。

李国祥称，此前地方政府通过征地拆迁攫取了大部分的土地增值收益，这种模式无论是在道义上还是法理上都将难以继续维持下去，但将全部收益都给农民显然也是不合理的，因为地方政府在基础设施建设上也投入了巨大成本使得周边土地增值，因此最终肯定是政府和农民之间设立一个合理的分配比例，这方面深圳等地有比较成功的经验可以借鉴。