新常态下的大城市审计运行特征及对策建议——基于武汉市审计实践的思考

大城市是区域中心、国家战略支点，在制度创新、经济转型、产业升级等方面起着重要的示范、辐射和带动作用。但伴随经济社会发展新常态，交通拥堵、资源紧张等 “大城市病”日益突出，城市建设和可持续发展呈现新特点，城市治理体系和治理能力现代化面临新课题。本文以武汉市审计实践为调研样本，试图通过分析大城市 审计的运行特征，寻找推动大城市审计工作率先向更高层次转型升级的突破口，以期更加有效地服务大城市跨越式发展。

一、新常态下大城市审计的主要特征

新时期赋予审计新使命，大城市发展的新常态决定了审计工作的新常态，特别是大城市的资源禀赋、建设规模、创新改革等比较优势对审计工作提出了更高要求，形成了大城市审计独特的常态化运行特征。

（一） 高压力常态化：审计监督的全面性

与其他地区相比，大城市建设的规模更大、辐射更广，对审计监督的要求更全面。以武汉为例，近几年城市建设规模不断扩大，年均投资1000亿以上；发展目标逐步升级，远景规划“三步战略”，从区域中心、国家中心迈向世界级城市。面对新形势，审计必须全领域审计监督、全范围查处问题、全方位反映情况，才能满足大城市治理的基本需求。

其全面性主要体现在：一是审计对象“全覆盖”，凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，均纳入审计监督范围，对重点领域、重点部门、重点资金每年必审，对其他一般审计对象则在3--5年 内滚动轮审一遍；二是审计内容“全方位”，从经济领域向政策落实、法规执行、公权运行、生态文明等领域延伸，从审计“资金+资产+权力”向审计“资源+制 度+政策”拓展，从反映人、财、物情况向反映政策执行、资源运用、制度落实、管理绩效情况扩充；三是审计跟踪“全过程”，事前向决策阶段渗透，事中采取阶 段性同步跟踪、环节性重点跟踪、现场全过程跟踪，事后根据审计结果情况向整个行业、整个地区延伸跟踪。

（二）高效率常态化：审计技术的智慧性

与 其他地区相比，大城市引领信息技术发展更快、现代化水平更高，对审计技术的要求更高。以武汉为例，云计算、大数据等信息技术被广泛应用，各单位财政财务管 理、业务运营的技术手段已转向全面依赖信息系统支持的阶段，传统的帐套式审计手段已不能适应信息化要求，以信息技术手段为主要特征的联网审计、模块审计、 信息系统审计等“智慧审计”成为大城市审计的新趋势。

其 智慧性主要体现在：一是审计项目管理远程化，项目管理人员通过OA与AO交互功能，可以隔空与现场审计人员进行远程信息交流，实现审计作业一体化管理；二 是审计数据集成化，审计人员可以运用构建的统一软件平台，将与实现审计目标相关的政策、管理、财务、业务、流程和审计人员的方法、经验等信息全数据，集成 聚合转化为可直接审计、直接应用的中间数据库，为数字化审计提供基础数据；三是审计监督智能化，审计人员可以通过云计算、云模块对集成的全数据进行智能关 联分析，自动生成疑点，为审计核实提供精准线索；四是审计实施实时化，审计人员可以通过网络访问被审计单位信息数据库，在线实时提取、监测、分析异动数 据，实现实时督查、实时整改。

（三）高标准常态化：审计工作的开放性

与 其他地区相比，大城市融入经济全球化的程度更深、建设与治理的开放度更高，对审计开放的要求更强烈。以武汉为例，三大国家级战略推动武汉与全球经济联系更 加紧密，“电视问政”等开放、包容的治理形式呈现多样化，社会各界参与监督、维护权益的意识日益增强。面对新情况，审计必须具有全球化环境下的开放视野， 才能适应大城市发展的要求。

其开放性主要体现在：一是审计计划上的开放，广纳谏言，年度自定审计项目向社会公开征集；二是审计方式上的开放，上下联动，打破审计行政区划、处室界限，对 大型项目、行业性项目实行全市审计机关“五个统一”的集团作战；三是审计组织上的开放，内外结合，充分发挥内部审计、社会审计的独特优势，与其形成“资源 共享、成果互用”审计“一盘棋”格局；四是审计管理上的开放，透明审计，审前公布审计事项等基本信息，审中与被审计单位面对面沟通查出的问题，审后书面征 求意见，并将审计结果和审计整改情况向社会公布，自觉接受社会舆论和群众的监督；五是审计监督上的开放，联动协防，与组织、纪检监察、司法、国资、财政等 监管部门密切合作，形成“信息互通、同治共促”的立体监督合力。

（四）高风险常态化：审计质量的差异性

与其他地区相比，大城市改革创新力度更大、经济辐射地域更广、功能建设更复杂，对审计质量的要求更高。以武汉为例，中部崛起战略的全面实施，先行先试的改革 试验，“每天不一样”的中心城市建设，市民对美好生活的期待，审计监督和服务的任务越来越重，审计中需要考虑的因素越来越复杂，审计面临的风险也越来越 大。

其风险性主要体现在：一是缺位风险，由于对部分“三重一大”信息掌握不及时，审计计划安排上有漏项；受专业技术和经验局限，有的审计事项取舍不当，致使“捡 了芝麻，丢了西瓜”，不能全面反映当期发生的全部重要问题，损害了审计的真实性。二是越位风险，在履行审计职能时，有时无视审计能力、审计职权的局限，向 投资决策、管理执行渗透延伸，“包打天下”，损害了审计的专业性。三是执纪风险，极个别审计人员抵不住诱惑，违背职业道德，违反审计纪律，滥用自由裁量 权，搞选择性审计、选择性报告，或隐情不报，或故意“放水”，损害了审计的公正性。四是质量风险，由于审计人员能力不足、技术壁垒、人少任务重等原因，对 审计对象的复杂性、错弊的隐蔽性认识不够、准备不充分，审计不全、不深、不透，导致专业判断失准甚至错误，损害了审计的客观性。

二、大城市审计新常态下的审计创新与转型

从新常态下大城市审计运行特征的分析看，当前大城市审计面临的挑战与机遇并存。面对审计新常态，大城市审计要率先担当起党中央和国务院赋予审计新使命的责任，准确把握大城市现代化对审计服务现代化的要求，全方位推动审计创新与转型，做“四个全面”战略的推动者、实践者。

（一）创新思维，推动大城市审计定位向服务城市综合治理转型

1、强化法治思维，促进城市良性治理。践行法治审计，最关键的是要依法依规。思想上，把法治上升到信仰的高度，牢固树立“法无授权不可为 、 法定职责必须为”的理念，把宪法、审计法以及审计法实施条例，作为审计实现推动城市治理体系和治理能力现代化目标的根本遵循。执法上，切实以法治方式，按 照法律的授权和法定的职责、权限、程序开展审计活动，依照宪法、法律独立地进行审计判断和评价，自觉服务于依法治市的总方略。管理上，切实让法律法规和制 度成为刚性约束，扎紧审计权力“笼子”，规范审计行为，规避审计风险，使审计人员不想、不敢、不能“越红线、闯雷区”。

2、 发展“互联网+”思维，全方位提供决策信息。对于大城市审计而言，发展“互联网+”思维，就是要通过引进互联网扁平化、线性化、规模化思维模式和信息互联 互通、智能运算技术，对传统审计价值链进行重新审视，推动审计观念、审计管理、审计方式、审计技术方法等进行信息化变革，促使大城市审计体系朝着更加全 面、更加开放、更加高效的方向发展，为全方位提供决策信息打下基础。比如，通过网络建立起多系统、多部门、跨行业的大数据审计资源，以更加全面、整体地反 映问题的本质；通过互联网+云计算，以更加高效地开展数字化审计；通过网络互动，以更加开放地保障公众对审计工作的知情权、参与权、监督权。

3、 树立容错思维，服务全面深化改革。改革就是要破旧立新，走别人没走过的路，因而难免会踏错脚、走错步。这就决定了我们审计工作不能拿既定的条条框框去衡量 当前的创新事项，必须坚持解放思想、与时俱进的精神，用历史的、辩证的、发展的观点分析改革中出现的新情况、新问题，用容错的思维方式，宽容改革中的失 败，允许先行先试中的试错。必须正确处理监督与服务、合理与合法、“公错”与“私罪”的关系，正确区分以改革之名行舞弊之实的行为，更加注重对问题的过 程、性质和造成后果的分析与判断，只要有利于城市持续健康发展、有利于提升市民幸福度，就应予以支持并帮助完善。

4、 深化绩效思维，助提发展质量和水平。绩效审计是大城市审计从传统审计向现代审计的一次重要转型，是大城市经济社会发展到一定阶段的内在要求，是大城市建设 发展的迫切需要。一方面，随着大城市的快速发展，市场经济体制和公共财政制度的日臻完善，开展绩效审计的基础条件逐渐成熟，另一方面，新常态下大城市建设 更加注重发展质量和效益，社会各界追求绩效目标的愿望越来越强烈，政府对绩效目标考核也有硬性要求。因此，在没有现成绩效审计模式可遵循的情况下，自觉把 “经济性、效益性、效果性、效率性、生态性、可持续性”等“绩效”理念贯穿落实到绩效审计全过程，率先探索、普及、深化绩效审计是大城市审计人应有的责任 和担当。

（二）把握重点，推动大城市审计监督向服务城市建设大局转变

1、 把握审计反腐倡廉重点，助力“大建设”。着力发挥审计监督作用，把反腐倡廉作为审计服务大城市“大建设”的第一责任，筑牢审计“防火墙”，当好反腐“尖 兵”。一是以预防为主，着力源头防腐。加强内部控制机制的符合性测试，检查其有效性；加强同地域、同行业、同系统部门单位审计发现问题的整体分析，提出建 设性意见和建议，帮助被审计单位从源头上构建“不能腐”的制度机制。二是以揭露为要，着力重点查处。突出对权力运行中的投资决策、项目审批、资金分配等重 点事项，工程建设中的项目招投标、物质采购、征地拆迁、资产处置等重要节点，以及重大铺张浪费、国有资产损失、资源毁损、环境破坏等重要问题的揭露和查 处。健全完善审计信息公开、结果公告制度，借助公众力量形成监督合力。三是以打击为重，着力惩治腐败。进一步加强与纪检监察和司法机关的协调配合，健全完 善审计发现案件线索移送、后续协作机制，确保违纪违规和经济犯罪行为得到依法严惩。

2、 把握审计保障发展重点，服务“稳增长”。着力发挥审计保障作用，把保障发展作为审计服务大城市“稳增长”的第一要务，助力放大城市快速发展的集聚和扩散效 应，当好城市发展的“重器”。重点保障国家决策部署落地生根，着力监督检查各地区、各部门对国家重大政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况，特别 是重大项目落地、重点资金保障、重要措施跟进情况，反映政策措施不落实、不衔接、不配套和“肠梗阻”问题，促进政令畅通。重点保障公共资源有效配置，围绕 促进市场在资源配置中起决定性作用，加强对有资源分配权、市场监管权的单位部门的审计监督，促进完善现代市场体系，建立公平的市场准入制度。重点保障财政 资金高效使用，加大对政府全口径预算决算的审计监督，进一步强化财政专项资金、“三公”经费审计，促进盘活存量、优化增量、厉行节约和规范管理。重点保障 实体经济发展，围绕促进转变经济发展方式，进一步加强政府投资、国有企业、资源环保审计，促进发挥政府对结构调整和经济发展的引导作用。

3、 把握审计防控风险重点，护航“深改革”。着力发挥审计建设性作用，把防控、化解风险作为服务大城市“深改革”的第一突破口，密切关注大城市建设在转方式、 深改革、促发展中出现的新情况、新矛盾、新问题，做好深化改革的“催化剂”。积极跟进改革进程，从总体上揭示影响全局的体制性、机制性、制度性问题，反映 突出矛盾和潜在风险，提出防范和化解风险的建议，守护城市经济安全。突出关注财政、金融、环境、民生等重点领域的安全，盯紧财政的可持续性、金融信用的脆 弱性、环境的不可逆转性、民生的公平正义性，守住不出现系统性风险的底线。突出关注开发区、试验区等重要区域的改革创新、先行先试，助力排除制约改革创新 的障碍和藩篱，推动引擎发挥更大的示范效应、孵化出更多的自主创新公司。突出关注“三重一大”以及政府性债务、国企改革、产业带动、要素保障、征地拆迁等 重要方面存在的风险隐患，防止苗头性问题转化为趋势性风险、局部性问题演变为全局性风险。

（三）突出特色，推动大城市审计工作向实现“审计三化”升级

1、 激发活力，探索大城市审计体制一体化。大城市对审计的前瞻性、宏观性、建设性要求越来越高，审计项目大型化、系统化、复杂化的特性越来越明显，跨地区、跨 行业、跨系统的延伸审计越来越多，而现有审计机构基本按照地域、行业类别来设置，许多地方已不适应大城市现代化对审计提出的新要求，必须在总结原有审计实 践的基础上，超越原有框架，重组审计机构职能，重塑审计双层管理体制，进一步激发审计活力。一是优化市级审计内设机构，探索实行“大审计”业务管理体制。 以提高审计整体性为核心，将所有审计业务统一整合为财政审计、经济责任审计、绩效审计三大类，并在市局对应下设三大业务审计部门，统一归口管理各业务处 室。这样改革的好处是，能对同类业务进行集约化管理，提高审计效率；财政、经责、绩效三个业务部门能分别得到市人大、市委组织部、市委市政府绩效考核部门 的对口指导，提高审计效果；能统一审计理念，财政审计专注于预算监督，经责审计专注于领导干部监督，绩效审计专注于效能目标，提高审计质量。二是整合区级 审计机关，探索实行派出机构垂直管理体制。以提高审计独立性为核心，将各区审计局改编为市局派出审计处，由市局专设派出审计部门，统一归口管理。派出审计 处受驻地区政府和市局双重领导。这样改革的好处是，能提升审计监督层级，提高审计独立性；能强化业务直接指导，提高审计指导效果。三是统一人财物管理，探 索实行一体化行政管理体制。以提高审计绩效性为核心，包括派出审计处在内，全市审计机关人员由市审计局统一任命、管理和考核，经费、物资保障由市审计局统 一预算划拨、管理核算。这样改革的好处是，能减轻驻地政府经济负担，减少依赖性；能统筹全市审计资源，提高审计能力；能进一步强化管理考核，提高审计效 能。

2、 强化能力，实现大城市审计队伍职业化。大城市审计的全面性、智慧性等特征，要求审计人员必须具有较高的职业素养、丰富的实践经验、良好的职业道德才能胜 任。推行审计职业化，既是解决大城市审计复合型人才短缺的有效途径，更是当代中国审计制度改革的重要内容。做好审计职业制度的顶层设计，建议从三个方面入 手：一是明确职业标准，解决胜任能力定位问题。包括规定职业能力标准，如规定审计人员必须具备多种专业背景、专门的知识结构、特殊的技能方法、独特的思维 模式等“一专多能”特性；完善职业技术标准，如制定完善独立审计准则、审计业务流程、审计报告规范、质量控制基本准则等标准；明确职业道德标准，如明确职 业责任、职业纪律、职业回避等制度。二是建设职业队伍，解决人才进出问题。实行职业准入制，按照规定的职业标准、统一的选任程序进行考核遴选，从源头上保 证审计人员的职业素养；实行职业淘汰制，对连续3年 绩效考核仍处末位者，调离审计职业岗位，促使审计人员在压力下始终保持应有的职业水准。三是做好职业保障，解决职业稳定问题。优化职业环境，制定与审计权 力、责任、义务等相协调的规定，确保审计人员无后顾之忧地履行职责；健全职业培训长效机制，按照审计发展趋势、职业化标准、审计目标特殊要求，进行基础升 级培训、菜单式针对性培训、多岗交流培训、送学专门培训，并使其制度化、常态化、长期化；健全职业激励机制，明确奖惩工作标准，实行积分量化考核管理办 法，切实让想干事的人有机会、能干事的人有舞台、干成事的人得实惠。

3、 提高效力，推进大城市审计作业科学化。大城市信息化程度越高、发展越快，审计作业处理的信息也越复杂、数据也越大，必须主动适应大数据背景下建设现代审计 体系的要求，全力推动实现大城市审计作业管理精细化、高效化、科学化。一是审计业务标准化。分别制定财政审计、经济责任审计、绩效审计操作指南，分类梳理 审计事项，编制审计流程图，细化每个环节的审计标准，明确审计总体目标、重点内容、方法途径，以及审计方案和审计报告模板、实务案例、注意事项等，便于规 范操作、提高绩效。二是审计项目课题化。针对大城市审计项目专业性强、跨学科多、难度大的特点，引入课题研究的模式、程序、思维和方法，借助相关领域专 家、高校和审计学会力量，探索实施“研究式审计”，把审计项目当作审计课题做，以课题化研究成果指导审计实践。三是审计手段数字化。建立数字化审计指挥中 心，实现对审计全过程的动态管理；搭建集大数据、云计算、云AO、云审计模块等于一体的审计综合作业平台，实现对共享大数据的智能运用；建设财政、地税、 社保等大数据联网审计系统，实现远程实时审计。四是风险防控长效化。加强质量控制，强化审计现场管理、网上实时审理，细化自由裁量权、分析性复核标准，严 格质量验收考核；运用科技控制，探索审计权力运行风险防控电子监督方式，努力实现审计风险监控、风险预警、风险处置全覆盖；利用舆论控制，以公开为原则、 不公开为例外，借助公众力量全员监督，倒逼被审计单位立行整改、审计机关提高质量。（张年德）