消除不平衡因素，寻求增长新动力

　　经济社会发展总是在特定的自然条件和制度环境下展开的，从发达国家的实践看，这一动态历程通常呈现出“不平衡——相对平衡——新的不均衡——新的相对平衡……”的典型特征。其中，区域和城乡发展不平衡是许多国家工业化快速推进时期的普遍现象。当然，在不平衡的具体表现以及从不平衡到相对平衡的演进方式和路径上，不同国家之间存在明显差异。

　　美国和德国在历史上都曾出现区域经济发展水平差距较大的情况。二战后，美国的区域发展不平衡主要源于其南部等欠发达地区产业结构单一、人口持续流出，德国则表现在其北方传统工业中心忽视了结构转型，发展速度明显放缓，以致经济萧条、发展停滞。对此，美国和德国实施了不同的区域发展再平衡战略。美国主要是通过提供投资激励和改善区域发展条件等方式，把资本引导到经济上较为薄弱的区域；德国则是引导年轻和劳动生产率高的人口群体从欠发达地区流向发达地区。换言之，当时美国的区域发展再平衡战略更多强调对“需要援助地区”的支持，德国更突出对“值得发展地区”的促进。

　　在一定程度上，发达国家政府推动平衡发展时，更多是针对由特定外部条件造成的不平衡，采取相应措施以便达到相对平衡。相比发达国家，欠发达国家城乡差距、经济社会发展不平衡的矛盾更为突出，这在很大程度上是发展中国家政府为达成特定发展目标而实施倾斜性政策的结果。这种倾斜性政策有其历史合理性，但长期来看显然会产生负面影响。

　　例如，从欠发达经济体上世纪50年代以来的发展实绩看，以促进出口为重点的非均衡增长战略在东亚地区取得了较好效果，为部分国家融入全球产业分工、积累技术能力、提升产业竞争力打下了基础，但以进口替代为重点的非均衡增长战略在拉美地区和南亚地区并没有获得预期的成功，甚至可以说让其失去了黄金增长机遇。

　　非均衡发展理论的创立者阿尔伯特·赫希曼指出，非均衡发展是后发国家不得已而为之的权宜之计。诺贝尔经济学奖获得者冈纳·缪尔达尔则认为，非均衡发展使资本、劳动力、技术流向经济增长较快地区，形成“回波效应”，必将加剧部门或区域的不平衡。历史地看，欠发达国家向现代社会迈进的初期，不管其起点是计划经济还是自然经济，都面临市场体系不完善的难题。要在一夜之间建立成熟完善的市场体系显然不切实际。对积蓄了较多高素质人才且具备快速学习和强大动员能力优势的后发国家政府，可以在逐步完善市场体系的同时，通过在某些领域发挥积极作用，从而以较低的社会成本实现特定经济增长目标。

　　为切换经济增长动力创造条件

　　一国政府促进经济社会健康有序、可持续发展，就是要与时俱进，针对变化的发展环境，直面发展难题重点进行战略抉择，通过制度结构优化、发展机制转换和利益格局调整，使经济社会从非均衡状态向均衡状态靠近。对我国这样一个政府在经济社会发展中发挥着重要作用的发展中大国来说，这一点显得尤为重要。

　　我国区域和城乡发展不平衡，是一个历史性问题。长期以来，我国为了在极为薄弱的基础上较快实现工业化，不得不实施了一些倾斜性发展措施。这些政策措施使我国在较短时间内走过了发达国家200多年的工业化历程，成功实现了从农业大国向工业大国的转变。

　　然而，这种“压缩式工业化”也累积了不少问题。随着时间推移，其中一些问题和矛盾日益凸显，甚至已演化为当前我国经济社会健康发展的羁绊，是全面建成小康社会亟须解决的难题。

　　例如，在全球贸易失速、发达国家大力实施制造业复兴计划等背景下，我国沿海地区出口导向型产业的持续发展面临挑战。今后一段时期内，由于中西部地区难以复制东部沿海地区经济起飞的特定历史条件和区位优势，在承接东部地区产业梯度转移时存在一些障碍。因此，当东部沿海地区经济增长的极化作用下降时，为确保我国区域差距在新时期不被拉大，就必须通过深化区域发展体制机制改革，增强中西部地区的内生发展动力，逐步实现区域发展的相对均衡。改革开放特别是进入21世纪以来，国家通过实施西部大开发、振兴东北等老工业基地、中部崛起等区域发展战略，以及工业反哺农业等城乡协调发展战略，在平衡区域和城乡发展方面取得了一定进展。

　　在此前10多年高速增长的出口部门的带动下，传统产业部门通过大规模固定资产投资形成了大量产能。受全球经济尤其是发达经济体复苏缓慢的影响，加之新兴经济体加快发展制造业，我国出口部门高速增长遇到新的挑战。出口部门高增长趋势的逆转，将加剧传统产业部门的产能过剩。

　　同时，由于全球重大科技创新还没有形成大规模产业化浪潮，新的主导产业和支柱产业仍在孕育之中，出口增速大幅下降，产业投资新旧动力断档的压力促使我国转向消费领域寻求经济增长新动力。

　　由于短期内我国城市地区还无法消纳过多农村转移人口，需要通过协调城乡发展，改善农村发展环境，提升农村发展能力，激活农村消费市场，为我国经济增长动力的顺利切换创造更好的条件。

　　增强欠发达地区内生发展能力

　　随着经济发展进入中高收入水平，以往那种通过制造结构失衡来推动规模扩张的增长机制会逐渐失灵，非均衡发展的矛盾会越来越凸显。如果继续沿着原有的机制轨道驱动增长，只能使原有的问题不断累积加重，随着时间推移，越来越没有调整结构和解决发展不平衡的余地，有可能会导致经济和社会在中等收入阶段停滞徘徊。拉美一些国家陷入中等收入陷阱的情况就说明了这一点。

　　在20世纪40年代末至80年代后期，绝大部分拉美国家全面实施了进口替代工业化发展模式，采取多种手段扶持资本和技术密集型“幼稚产业”发展。这种倾斜式发展模式创造了拉美经济的“增长奇迹”。上世纪50年代至80年代，拉美地区年均经济增长率达5.4%，大多数拉美国家因此进入中等收入国家行列。

　　然而，由于拉美国家没有采取有效措施化解进口替代工业化模式所带来的结构性矛盾，也没有根据变化了的发展条件和国际环境适时转换发展战略，其国际收支不平衡、工农业发展不平衡等问题不断加深。最终，发达国家提高贷款利率、实行贸易保护、限制从拉美进口等措施触发了拉美国家1982年的债务危机，导致80年代末期起拉美陷入“失去的十年”。

　　此后，1994年墨西哥金融危机、1999年巴西金融危机、2001年阿根廷金融危机又使拉美经济的复苏势头数次中断。其结果是，历经30多年发展，多数拉美国家依然在中等收入水平上徘徊，未能进入高收入国家之列。

　　非均衡发展战略实施的背景，是因为各地区在地理环境、资源禀赋、发展基础等方面的差距是一个客观存在。当经济发展到一定程度之后，政府有能力采取一些措施来改善欠发达地区的发展环境，使其在地理环境、资源禀赋等方面的不足得到某些弥补，从而就有了均衡发展的可能。

　　在协调区域平衡发展方面，在强调中央和发达地区的大局意识的同时，必须进一步突出欠发达地区的主体责任。实现区域平衡发展需要各方付出持续努力，其中关键在于增强欠发达地区内生发展能力。因此，需要通过立法等手段明确中央和地方在促进区域协调发展中各自的责任，在强调“发挥体制优势”的同时，也要通过制度安排使“发扬自力更生精神”落到实处。

　　德国的成功经验值得借鉴。两德统一后，地区发展差距再度成为德国政府亟待解决的重大问题。德国联邦和各州政府在《改善地区经济结构共同任务法》规定范围内，实施一系列政策措施。该法律规定了联邦和州层面区域政策的共同任务，为各级政府实施区域政策提供了法律保障，同时也规定各级政府的区域政策必须符合联邦政府的平衡区域差距。其区域结构政策的最高目标是在德国不同地区创造同等生活条件，并且充分利用地域条件和资源。在共同任务框架内，使基础薄弱地区平衡其区位劣势，从而缩小区域发展差距。在具体分工上，联邦政府参与制定宏观协调框架，必要时为具体项目提供财政补贴和优惠贷款等自力更生式扶持。州政府是具体承担者，自行制订本地区发展战略、确立未来区位形象，并确定扶持重点、资金用途和资助比例，进行项目审批。在这些法律法规指导下，德国实施落后地区促进政策数十年以来，东部与西部的差距逐渐缩小，鲁尔区老工业基地成功转型。

　　协调发展既是由我国所面临的发展困境倒逼而来，又是遵循经济发展规律做出的战略抉择。通过深化体制机制改革，突破此前我国经济社会发展过程中形成的路径依赖，以区域协调发展形成发展合力，以城乡协调发展增强赶超活力，使单项发展的动能聚合成推动“十三五”经济社会持续健康发展的强劲势能，必将有力促进小康社会的全面建成。（李鹏飞）