流转农村土地经营权顶层设计：三权分置由试点进入立法

“土地改革”顶层设计正在陆续出炉。11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下称“意见”）公布。

《意见》提出将农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，引导土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营。

相比过去的农村制度，国土部法律中心主任孙英辉介绍，三权分置正式列入了将农村土地制度改革层面，由试点进入立法阶段，此举将释放巨大改革红利。

“以前农村土地流转的相关措施都散落在各个文件中，现在集中到一个文件里发布，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布更权威，且文件涉及到土地流转的各个方面，也将规范和推进土地流转的进程，”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云向21世纪经济报道记者介绍。

风险管控

实际上，早在上个世纪90年代，农村土地所有权、承包权和经营权三权分离探索已在各地展开。

根据农业部数据，截止到2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年底提高20个百分点。

全国3.8亿亩耕地进入流转的大势下，土地流转的风险管控尤其重要。

在中国人民大学农业与农村发展学院院长兼乡村建设中心主任温铁军看来，在土地流传的大趋势下，该意见出台的一大背景即是对农村土地流转违规行为进行规范。

11月21日，农业部部长韩长赋在接受新华社采访时表示，我国农村土地流转总体上平稳健康，但也存在一些需要重视和解决的问题。如有的地方强行推动土地流转，片面追求流转规模、比例，侵害了农民合法权益；有的地方土地流转市场不健全，服务水平有待提高；有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，“非粮化”、“非农化”问题比较突出。

为此，《意见》明确，加强土地流转用途管制。严禁借土地流转之名违规搞非农建设；变相建设 旅游 度假村、 高尔夫 球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。

意见还强调，在推进土地流转的同时，强化对工商资本的防范。对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案；定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查。

确权是基础

《意见》称，承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿的前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。

国土部截止到2013年上半年调查的数据显示，全国农户承包土地流转中，其中近80％是以转包和出租等方式流转。

“转包、出租是地方承包土地流转的主流，该种形式下，农民很难分享到农业规模经营过程的增值收益，需要土地入股等更多新的流转模式。”蔡继明介绍。

在孙英辉看来，确权是土地流转以及抵押担保等所有后续工作的先决条件，只有通过登记发展，将各类不动产权利确认和固定下来，不动产产权改革和不动产市场交易、流转才能进行。

中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映也表示，我国实行农村土地承包制后，土地登记工作没有及时跟上。长期以来，以合同管理为主，缺少严格规范的国家登记；另外，由于没有严格进行确权登记颁证，承包地块的权属界限不清晰、合同面积不准确，农民以出租等方式流转土地经营权后，在收回土地时其权益很容易受到侵害，这也为土地流转埋下了很多纠纷隐患。

“意见”鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。

实际上，早在2011年，国土部就开展农村土地承包经营权登记试点，以解决多数地方土地承包不同程度地存在地块不实、四至不清、面积不准等问题。

根据国务院今年8月对外公布的《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》亦将耕地、林地、草地等土地承包经营权等纳入到登记范畴。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文不日前公开表示，今年3月，安徽、山东、四川三个省，以及其余各省选一个县进行农村土地确权登记。截止到2014年6月份，全国约有超过140个县正在进行农地确权颁证试点。

土地确权的成本一直是影响土地确权积极性的重要因素，国土资源部不动产登记局常务副局长冷宏志介绍，土地确权成本包括地籍管理方面的测绘成本，还包括为推行农村产权改革而花费的组织和执行成本，以及为解决土地产权界定中的历史遗留问题所产生的协调成本。

以土地承包经营权抵押为例，《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等法律更加强调农用地的社会保障功能，均对农村土地承包经营权抵押作出了禁止性规定。

“虽然国家政策层面上对土地承包经营权抵押予以认可，但在法律相关条款尚未修改的情况下，一旦当事人间发生抵押权纠纷，仍将面临着抵押权无法实现的法律风险。”邹晓云介绍，这也要求，在落实意见，推进土地承包经营权抵押之时，要尽快启动  农村土地承包法等相关法律的修改程序。