访省人大常委会法工委负责人：用创新思维破解立法难题

□河北日报、河北网记者 刘常俭

省国土治理立法，是省人大常委会今年立法工作的重中之重和难中之难。目前，省国土治理条例草案修改稿已基本收尾，即将进入二审程序。就这部法规的相关立法问题，记者日前采访了省人大常委会法工委主任冯志广。

立法难点

冯志广说，制定这部法规的难点主要有以下几点。一是该条例是创制性立法，到目前立法，国际国内尚无先例，学术界也没有这方面的理论界定与研究成果。二是该条例至少直接涉及10多个部门，50部法律、行政法规，18部省本级地方性法规以及诸多部委规章、省政府规章和其他规范性文件。如何既要维护法制统一，做到于法有据，又要突出河北特色，实现切实可行，避免照抄照搬、搞成“法律汇编”，这是我们面对的重点。把这部法规修改好，既是重中之重，也是难中之难。必须以创新思维力求突破，像省人大常委会有关领导所要求的那样“成为我省创制性立法的范例”。

修改的总体思路

冯志广说，修改的总体思路是：一是将国土治理作为一个统一的有机整体，按照管理念、抓基本的原则，针对突出矛盾和共性问题，增加保护、整治和修复内容。

二是坚持不抵触、有特色、可操作和不照搬、有刚性、能落地，从省情出发，坚持针对问题立法、立法解决问题的导向，就主要矛盾、薄弱环节和突出问题进行集中梳理，有针对性地设置治理重点一章，对国土治理各个要素作出规范。

三是在法律责任部分“下重拳，出狠招，重刚性”，细化行政处罚的行为、种类、幅度。

修改的主要内容

“对初审稿的修改，主要根据条例草案初审时常委会组成人员提出的意见和建议进行。”冯志广说，有的常委会组成人员提出，保护是国土治理题中应有之意，应当在保护中提升治理、在治理中落实保护，坚持治理与保护的一致性，建议在条例中增加国土资源环境保护方面的内容。

法制委员会研究认为，十八届三中全会对生态文明建设提出了系列纲领性要求，是对国土资源环境保护的制度设计，亟须以立法形式将其落实到位，将党的意志上升为国家意志。据此，法制委员会建议，将初审稿第二章“国土治理规划”题目修改为“规划与保护”，在对原有的规划内容进行修改的同时，新增8个方面的保护内容，分别是：主体功能区划、用途管制、国土资源环境承载能力评价、自然资源确权登记、自然资源有偿使用、生态补偿、国土资源环境监测体系建设以及国土资源环境重大灾害应急预案。

针对初审条例草案第三章“国土治理措施”内容庞杂、逻辑关系不清、不具有可操作性的问题。法制委员会研究认为，此章应以“山水林田湖是一个生命共同体”为主线，结合省委、省政府批准的《河北省山水林田湖生态修复规划》，重点规范我省国土治理方面存在的突出问题和重点难点。据此，法制委员会建议，对条例草案第三章进行重新改写，作为条例草案二次审议稿的第四章，题目为“治理重点”，从山、水、林、田、湖、草、海等七个方面进行规范。

关于建立更为严厉的法律责任制度。针对初审条例草案法律责任部分过于原则，缺少刚性和可操作性，难以达到惩治和警戒的作用等问题，法制委员会建议，对法律责任一章进行重新改写，删除原有的4条，新增13条19款。一方面细化并加重国家机关及其工作人员不作为或者乱作为的法律责任，增加了引咎辞职或者责令辞职的组织处理措施。另一方面加大行政处罚力度。上位法对行政处罚行为、种类、幅度有规定的，按照《河北省人大常委会关于设定行政处罚的若干规定》，提高罚款下限或者直接取上限。对向耕地排放或者倾倒废水、废气、固体废弃物的，根据环境保护法的授权和地方立法权限，增设了按日累积处罚和按面积处罚。