河北财政绩效洞察
预算是政府的血液，预算管理能力是政府治理能力的核心体现。《新预算法》要求公共财政预算绩效管理要贯穿预算活动整个过程，为预算体制从关注预算绩效向全过程绩效预算转型奠定了法理基础。河北省2014年起率先突破，以构建绩效预算管理架构和目标指标为起点，将绩效理念延展至项目全程、预算执行、预算监督评价和评价结果应用的全过程，打造了环环紧扣的全过程绩效预算管理新机制。与此相配合，省财政出台了《河北省省级财政绩效监督工作实施方案》，将财政监督工作融入全过程绩效预算管理体系，从理念到机制上大力转型，充分发挥财政监督服务财政中心工作的职能作用。
重点突出
财政监督大体可以分为合规性监督、绩效评价、绩效监督三个层次；其中，绩效监督是在结果导向下对财政支出行为过程的监督，也是对合规性检查和绩效评价的再监督。随着省一级绩效预算管理改革的全面深入，河北财政监督新机制力图实现由侧重合规性检查向绩效性检查、介入点由事后监督向全过程监督的转变。作为深化绩效预算改革的重要组成部分，河北财政绩效监督新机制的实施重点体现在以下四大方面。
1.结果导向，顶层设计。
河北省改革以预算项目为主的单一层级的预算管理结构，完善部门预算管理层级，建立“部门职责——工作活动——预算项目”三个层级的规范的部门绩效预算管理结构。实施“部门职责——工作活动”目录管理，在三个层级上分别设立项目绩效目标、绩效指标和评价标准，并将其作为预算项目审核入库、预算编制和监督评价的重要依据。这一机制创新背后的理念就是“结果导向”——将“做正确的事”放在首位。以往效率导向的管理强调成本最小化或产出最大化，关注点在于“正确地做事”；而结果导向强调的是依据中长期发展战略和部门职责确定成果目标，利用明确、可计量的目标对各类活动及投入进行排序，再依据排序结果进行决策和配置资源，强调将决策与战略、决策与规划、决策与结果紧密衔接。
2.环环相扣，闭环管理。
以顶层设计和构建目标指标为起点，财政监督延展至项目实施、预算执行、绩效评价、结果运用的全过程，打造了环环紧扣的全过程绩效监督机制，并通过建立健全绩效挂钩、报告、公开和问责等制度措施，形成监督结果应用闭环，真正实现预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责。如完善财政监督结果公示制度，要求逐步将民生、环保等类资金的绩效评价结果、绩效目标实现情况、处理处罚决定等结论性内容公开。再如，建立绩效问责机制，将决策、效率与事权履行责任一并纳入考核范围，使财政监督更加全面、完整和科学。
3.整合力量，分类指导。
河北省财政厅把财政业务管理部门和财政专职监督两大块进行整合，通过重新调整，重构了财政业务和财政监督的职能格局，使绩效工作呈现出明显特征：每个处室都将根据整合的监督力量发挥应有的作用。并且在实现绩效监督全覆盖的基础上，省财政分类口开展工作活动、重点预算项目的绩效评价工作，特别是按照统一评价工作计划、统一评价指标体系、统一评价流程规范的原则，从微观上健全财政监督工作机制。如省级将预算项目按涉及部门分类，分为跨部门项目、非跨部门项目。跨部门项目主要是省委省政府重大决策部署确定的综合性项目，由省财政厅综合确定，列入重点再评价的范围。再如，为克服绩效评价指标体系难以科学设定这一难题，明确提出研究制定统一的绩效指标和评价标准设立规则，使各项绩效评价工作在统一的评价指标和标准下开展，实现评价结果在同一项目的不同时点和同一时点的不同项目间的可比，提高绩效评价结果的权威性和可信度。
4.技术支撑，全面监控。
绩效预算管理作为现代财政管理模式需要以先进的信息技术和标准化管理为支撑。省财政开发全新的一体化政府预算信息管理系统，涵盖预算项目库、基础信息库（人员、资产）、预算编制、指标管理、预算执行、监督评价、会计核算、决算及综合报表等子系统，各个系统之间以预算项目和预算指标为纽带，相互连通、相互支撑，形成一个功能完善的预算管理支撑平台。所有预算项目清晰有序地归集到相应的部门职责和工作活动目录下，信息平台为预算编制、执行、监督全程提供清晰准确的参照，也为开展年度间绩效状况对比分析、持续提高预算编制质量提供依据。
构建制衡机制
绩效预算管理流程包含以下五个阶段，即政府明确预算编制政策→绩效预算编制→绩效预算执行监控→绩效预算评价→绩效评价结果应用。绩效监督是对绩效预算各阶段的全过程监督，构建制衡机制、强化结果应用是河北改革财政监督机制的突破口。主要举措包括：
1．完善绩效评价工作机制。构建部门自评价、财政重点再评价和第三方评价相结合的绩效评价模式。各部门负责“预算项目”层面的绩效评价，对年度完成情况全面自评；财政部门负责“工作活动”层面的绩效评价，并对重点领域、重大预算项目进行再评价。
2．强化绩效评价结果的应用。部门根据绩效评价结果，通过调整支出项目预算、完善资金管理办法、规范财务管理制度等措施，提升项目预算管理水平和资金使用绩效。省财政厅对预算部门绩效预算管理情况进行目标考核，建立绩效评价结果与预算安排挂钩机制，将部门预算项目、工作活动及综合绩效评价情况作为制定财政政策、安排年度预算、分配转移支付资金的重要依据。
3、完善绩效问责办法。按照客观公正、科学规范、公开透明的原则，明确和规范绩效问责的情形、方式、程序，切实增强政府绩效预算约束。绩效问责包括提出质询、定向约谈、责令整改、通报批评等，情节严重的提请有关部门追究责任。省财政厅将会同相关部门研究制定专门的绩效问责制度办法。
4．建立绩效监督评价结果公开制度。按照政府信息公开有关规定，逐步将涉及群众切身利益、社会关注度高的民生项目和重大社会事业发展项目的绩效评价结果，采取在省政府系统内部进行通报、通过门户网站等媒体向社会发布等形式进行公开。
可以预见，河北财政绩效监督新机制带来的正向激励可能有三方面：一则预算审议的重点从支出项目为主的单一层级转向部门职责、工作活动、预算项目三个层级，提升了预算审议的范围和层次，有利于预算与战略、政策、事权相衔接；二则按项目活动对预算进行分类，并通过预算信息管理系统进行全面监控，有利于支出部门比较不同时期项目活动的成本，提升项目执行效率；三则强调预算项目的投入产出效率，项目执行成本和产出的透明度提高，以结果为导向强化了评价结果的运用和问责，客观上对支出部门造成较大压力。
思考与建议
财政绩效监督是以编制绩效预算为前提、以绩效评价为手段的监督管理机制，是构建现代财政制度的客观要求和趋势。目前我国预算绩效管理尚在探索完善之中，财政绩效监督机制的建立运行，从理论上讲尚处于无的放矢状况。河北实践为绩效监督机制的建立和推进提供了很好的探索。地方政府在实际工作中必须明确加快建立财政绩效监督机制的方向和目标要求，确立财政监督服务预算绩效管理的工作理念，理清以合规性监督为基础、以绩效监督为目标、以建立健全绩效评价体系为突破口的财政监督工作思路，不断提升公共财政科学化、精细化、绩效化管理水平。
1.夯实合规性监督的基础。
实际上，传统合规性监督在我国地方政府尚未完全成熟，真正意义上的合规监督还没有实现。在合规性监督尚未完全实现的情况下，绩效监督是无从谈起的，尽管河北在绩效监督改革也已破题，但我国地方政府当前全面引入绩效监督还存在着现实的挑战。各级地方政府应该在夯实传统合规性监督的基础上，踏踏实实地立足自己的实际情况，扎扎实实地加强程序和过程监督以提高预算执行效率，形成一种“人人守法，人人合规”的工作环境，为全面引入绩效监督奠定坚实的基础。
2.以建立健全绩效评价体系为突破口。
在实际操作中，绩效评价体系的建立健全还任重道远。主要问题集中在：一则政府目标往往大而不当、交叉重叠，绩效指标常常难以明确定义、有效测量；二是“效果”指标多偏重于社会领域，难以量化；三则各种管理机制相互牵制，部门预算自主性的提高与人力资源管理、资产管理、商品和服务采购管理等方面的严格控制相互掣肘。以结果为导向增强预算资金使用单位的责任感，并借助关键性指标实现对“效果”的全面考察与有效监督。此外，绩效预算改革的深化有待政府管理的整体转型，必须与行政文化、组织机制、行为方式的转变协同推进，这无疑是个长期的过程。
3. 以现代化预算信息管理系统为强力支撑。
河北省财政研发“横向到边、纵向到底”的一体化信息平台，将三级预算管理架构和绩效目标指标体系全面导入，并将各级各部门信息系统互通互联，这将成为其全面推进绩效预算改革的强力支撑。了解财政资金的使用效率和使用效果，科学合理的绩效评价都依赖于信息技术的完备。有必要将大数据、云计算等现代理念和技术融入财政信息化建设，并将结果监测信息及时反馈给公众和预算相关部门，有效提高预算监督能力和监督力度，促进地方政府改进决策、优化资源配置、增进施政责任，才是推进全过程财政绩效监督机制的长远目标。(樊轶侠)