自然保护区作为保护生态环境、保护濒危物种、建设“美丽中国”的最重要、最有效的手段之一，为全国生态建设发挥了极其重要的作用。但保护区建立后，资源保护、动态监测研究，林木资源、动植物资源管理，日常运转和经费保障等都将需要通过科学、合理的立法来维护其正常运转和持续发展。由于各地情况不一，对国家法律法规的理解、执行程度也不近相同，很大程度上呈现了“重保护，轻管理”的状况。本文以较具代表性的河北省塞罕坝国家级自保护区管理现状为例，介绍河北省林业系统保护区资源保护和管理概况，以及在立法和政策支持方面的需求。
一、塞罕坝国家级自然保护区的生态作用及现状
截至2011年底，全国林业系统已建立了包括森林生态系统、湿地生态系统、荒漠生态系统、野生动植物等多种类型的自然保护区，在林业系统已初步形成了布局较为合理、类型较为齐全、功能较为完备的自然保护区网络，成为我国生态体系框架的重要组成部分，在保护野生动植物和生物多样性，维护生态平衡，改善生态环境中发挥巨大作用。
塞罕坝自然保护区位于塞罕坝机械林场北部，与内蒙古浑善达克沙地一河之隔，是三北防护林环北京、天津段的重要区段。区内大面积的森林和湿地是华北北部的天然绿色屏障。保护区总面积20029.8公顷，其中：核心区7213.31公顷、缓冲区6083.89公顷、实验区6732.6公顷。保护对象主要有三类：一是森林-草原交错带自然生态系统及其天然植被群落；二是滦河、辽河重要水源地；三是珍稀濒危野生动植物资源。保护区共有陆生野生脊椎动物261种，水生脊椎动物5科24属32种；大型真菌22科51属79种；自生维管植物81科303属618种；昆虫12目114科660种。有国家重点保护动物47种，其中鸟类39种，兽类7种，鱼类1种。
二、塞罕坝保护区面临的主要问题
由于塞罕坝保护区的建立和晋级相对迟一些，保护区的日常管理、资源保护、森林生态等方面存在的问题令人担忧，主要集中在以下一些方面。
1.保护区林分密度过大，分化严重
目前，保护区内人工林超过100株以上的林分已达到60%强，超过150株以上且亟需抚育的林分也达27%强；天然林超过100株以上的占49%，150株以上亟需抚育林分占27%。由于亩保留株数过高且所占比例较大，导致出现了诸多小班种间竞争激烈，林木分化严重，林内郁闭度过高，弱势木、Ⅳ-Ⅴ级木比例逐年增大，枯死木大量出现，林内出现“烧膛”现象，天然林出现成片“风倒”“风折”或雨凇灾害现象，致使经济效益，生态效益和社会效益无法保证甚至逐步退化。
2. 缺少必要的抚育和管理，病虫害发生频繁且严重。
由于森林不能及时开展抚育和更新作业，历经几十年的自然生长，逐渐形成了高密度的单层纯林，林内腐木、枯死木、被压木大量存在，食叶、蛀干害虫频繁发生并且规律性爆发。
3. 地面植被逐步减少，保护区生物多样性遭到破坏。
由于林分密度过大，郁闭度过高，林下光照不足，林内植被逐渐稀疏甚至消失，原有的状态也被破坏，保护区的生物多样性非但得不到保护和发展，植物种群类别和数量却在逐年减少。
4.森林过密不适合动物生存，野生动物在逐步转移。
由于保护区内林分密度过大，虽然增加了动物活动的隐蔽性，但是动物觅食、饮水、奔跑的通道被堵塞，更多的影响了动物生存和活动的环境和空间。
5.资金投入不足，经费渠道不畅。
各级政府未能按照国家有关法律法规要求把保护区日常管理经费列入财政预算，致使保护区的日常管护、管理、监测、科研等工作均无法正常开展。
三、现有法律法规存在的一些问题
1.现有法律法规对林业保护区缺乏深层的认识
现有法律法规对保护区和森林多是保护和限制的条款，极少有管理和森林经营、抚育的专门条款。如依据《中华人民共和国自然保护区条例》第三章自然保护区的管理第19-33条的规定中，只有第26条规定：禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。
2.现有法律法规对于林业保护区管理适用性不强
由于没有专门的法规和实施办法，管理者只能套用相关法律法规，这样就必然会出现适用性偏差的问题。如《中华人民共和国自然保护区条例》第26、27条规定“禁止任何人进入自然保护区的核心区，因科学研究的需要，必须进入核心区的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，并经省级以上人民政府有关主管部门批准；其中，进入国家级自然保护区核心区的，必须经国务院有关自然保护区行政主管部门批准”。按照此项规定，那么对核心区内的病虫害防治、资源监测、护林员巡查、维修林路等正常管护活动均不能开展，甚至如果核心区内发生火情也必须先报批后才能实施扑救。这些规定无论对保护区资源的保护还是管理都体现了较差的适用性。
3.现有法律法规存在相互交叉甚至冲突的问题
如依据《中华人民共和国森林法》第16条规定：各级人民政府应当制定林业长远规划。国有林业企业事业单位和自然保护区，应当根据林业长远规划，编制森林经营方案，报上级主管部门批准后实行。但在第31条规定：采伐森林和林木必须遵守下列规定：（三）特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐。这两款规定，一方面要求编制森林经营方案，一方面严禁采伐，自身存在的冲突是很明显的。
4.管理经费、人员编制等问题得不到较好地解决
如依据《中华人民共和国自然保护区条例》第23条规定：管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理给予适当地资金补助。另如《中华人民共和国森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第9条也规定：国家或地方自然保护区的管理机构的人员编制、基建投资、事业经费等，经主管部门批准后，分别纳入国家和省、自治区、直辖市的计划，由林业部门统一安排。两个法规虽然对保护区管理经费、人员安排均做了规定，可仅围场县境内包括塞罕坝保护区在内的三个国家级自然保护区，人员编制和保护区事业经费均未得到较好落实，令保护区各项管理工作的开展处以尴尬处境。
5.现有法律体系对保护区及森林的保护、利用效果有限
当前保护区森林保护、经营利用现状和存在的种种问题说明，现有法律体系很难肩负起全面管理保护区、实现森林永续利用的重任。对保护区而言，多头管理、多法并用、重保护轻经营管理的情况普遍客观存在，大多数森林型保护区都是以保护区内的森林和良好的生态环境为依托，对区内的植物、动物、湿地等特种资源进行保护、繁育、利用。森林只有通过科学、合理的人工干预抚育经营，才能确保整个森林系统的正常生长和永续利用，系统的生物多样性才会保持并良性发展。
四、对国家保护区立法的几点建议
1.保护区立法要针对不同保护区的实际情况进行
我国的保护区有森林型、海洋型、湿地型、野生动物型、植物型、地质型、遗迹型等等，所以对保护区的立法，要充分听取林业、环保、国土、海洋等方面专家的意见和建议，充分考虑基层管理单位的实际情况，分类划区、分类管理、分类施策，确保法律的适用性和实用性。
2.保护区立法要突出对森林的经营与管理。
塞罕坝保护区是河北省重要的森林型保护区之一，所以，保护区立法中应认真研究森林系统自身的特殊性，针对性的提出有别于其他类型保护区的保护措施、经营抚育措施和管理措施，调整和规范森林型保护区内森林资源的保护和利用行为，开展科学、适度的森林经营和维护，维持其蕴育、供养、保护等综合功用，真正做到功能互补，互为依托，共同发展，共同保护。这样不仅对保护区内森林系统和重点保护对象的保护具有重要意义，也对全国林业的良性发展和生态环境的保护工作的立法或政策制定有重要借鉴意义。
3.保护区立法要明确部门分工和管理权限
我国目前在保护区管理体制上普遍采用的是综合管理和分部门管理相结合的方式。首先应该明确综合管理部门与具体参与保护区管理的部门有哪些；其次要进一步明确各部门的职责、权利和义务，并确定各级管理部门的管理权限，明确各部门之间的协调方式与途径。只有这样，才能使各部门各尽职责、有序配合，共同完成对保护区的保护与管理工作。
4.保护区立法要突出解决保护区资源保护与经济发展的矛盾，做到保护、经济、社会协调发展
保护区的建立、资源的保护与经济的发展是辩证统一的关系，它们之间既对立又统一，但从当前我国社会发展阶段来看，矛盾表现的更突出一些。以塞罕坝保护区为例，虽然从塞罕坝机械林场中划分出30万亩建立了保护区，可无论从机构独立、人员编制，还是日常经费保障等都没有得到落实，仍旧与塞罕坝机械林场“一套人马，两块牌子”，属于无机构、无编制、无经费的差额事业管理单位，但是原有的森林抚育采伐、绿化苗木销售、林下经济、生态旅游开发等经济收入来源均被限制，使保护区处于尴尬境地。
资源保护与经济发展的这种辩证统一关系在保护区立法中也应该得到体现，保护区立法并不是要制定一部严格的法规来绝对保护森林资源而完全排斥森林的利用，而是要制定一部即在一定限度内保护森林、珍稀动植物和生物多样性资源，同时又满足当地经济发展对森林、对保护区利用方面需求的法规。（塞罕坝林场 聂鸿飞）
