浅谈《框架意见》背景下的审计整改分析
近期，中办、国办印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，该系列文件为保障审计机关依法独立行使审计监督权，更好发挥审计在党和 国家监督体系中的重要作用，就完善审计制度有关重大问题提出了一系列改革意见。《框架意见》要求，把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来，把 审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。对审计发现的违纪违法问题线索或其他事项，审计机关要依法及时移送有关部门和单位，有关部门 和单位要认真核实查处，并及时向审计机关反馈查处结果，不得推诿、塞责。对审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题和提出的审计建议，有关部门和单位要认真 研究，及时清理不合理的制度和规则，建立健全有关制度规定。笔者以为《框架意见》出台后，审计整改的作用越发重要。
审计整改是指被审计单位根据审计机关依法审计所做出的处理决定或提出的建议，对其自身存在的违法违规问题进行纠正和改进的过程。当前我国审计机关存在“重审 计轻整改”现象，影响了国家审计在国家治理中的作用。为了推进审计整改的不断完善，有效发挥国家审计的建设性作用，笔者对审计整改过程中存在的问题及原因 进行了分析，并提出了对策建议，以期对审计机关及相关部门提升审计整改工作质量有所帮助。
一、审计整改在国家治理中的重要作用
在审计国家治理论中，国家审计的实质是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示、抵御功能的“免疫系统”， 是国家治理的重要组成部分。国家审计通过发现问题，促使被审计单位审计整改，建章立制，促进国家治理。在这一过程中，审计整改发挥着桥梁纽带作用，是国家 审计服务国家治理中的有效武器和重要路径。
（一）审计整改是促进法治政府建设的客观要求。审计监督的主要对象是被审计单位的财政财务收支活动，而财政财务活动的管理权是各级政府及其所属部门行政职权的重 要组成部分。行政行为的不合法、行政权力的不合理使用，往往会在财政财务活动中体现出来。审计工作的重要使命就是通过对财政财务活动过程和存在问题的揭 示，发现和查处各种危害社会主义市场经济的违法犯罪行为，促进法治政府建设。审计发现的许多问题带有规律性、普遍性，这些问题源于某些制度、体制、政策方 面的缺陷，必须通过全面深化改革和全面推进依法治国，发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步明确政府权力清单，从体制机制上面堵塞漏洞。因此，审计不 应停留在对问题的揭露上，还应当对那些具有规律性、普遍性的问题进行深入分析，提出有针对性的建议和落实整改的措施、办法，从而促进法治政府建设步伐。
（二）审计整改是实现国家治理目标的重要路径。在社会主义市场经济体制不断完善的过程中，由于法制不完善，新旧体制转轨和落后观念影响等多方面的原因，经济领域 的不规范现象短时间内还难以消除。审计监督应当立足实际，认识形势，把握好财政资金运行的新特点和违法违规问题的新表现，提出审计建议，督促整改，从制度 上予以规范，使审计整改的过程成为各单位不断增强财经法纪意识，践行科学发展理念，依法理财、依法执政的过程，这样才能从更高层次上实现国家治理的目标。
（三）审计整改是解决“屡审屡犯”现象的重要举措。审计一定程度上的“屡审屡犯”现象为大家所熟知。这固然有体制、机制等方面因素的影响，但审计整改未受到应有 的重视，重审计、重处罚、轻整改也是重要影响因素。特别是未有效建立审计整改检查联动机制，使审计机关提出的整改意见建议，有关单位未给予高度重视，政府 及社会各方面未予以有力监督，一审了之必然导致“屡审屡犯”。因此，全面推行审计整改，建立审计整改检查联动工作机制，在治理“屡审屡犯”现象上将发挥重 要作用。
二、审计整改存在的主要问题及原因分析
随着审计工作的不断深入和审计整改工作力度的不断加大，大多数被审计单位已经能够正确对待审计工作，重视审计发现的问题和审计建议，通过强化审计整改的组织 领导，加强沟通协调和合作机制，改进机构运作和管理方式，建立健全内控制度，细化分解审计整改责任，建立审计整改反馈报告制度，积极落实审计整改。虽然近 年来审计整改工作取得了一定的成效，但由于审计整改环境整体面临机制体制不完善、审计整改制度支撑不足、缺乏审计整改效果认定标准以及审计查证不到位等原 因，仍存在整改监督力度不大、被审计单位整改落实不彻底等问题，主要表现在：
（一）审计机关对审计整改落实检查不够。由于目前审计整改大多是审后整改，事后监督，审计组和审计人员往往是在执行当年审计项目的同时兼顾上年审计项目的整改检 查，客观上精力和时间有限，不同程度地存在重审计、轻整改的现象，放松了对被审计单位整改落实和结果反馈的监督检查。另外，现行审计法规中缺少关于审计整 改问题的明确表述，没有具体明了的操作程序，审计机关在依法督促审计整改问题上缺乏足够的法律支撑，仅依据审计（调查）报告提出的问题和审计建议要求被审 计单位整改，缺乏硬性约束力。审计机关强制执行力不足给了被审计单位逃避整改的空间。
（二 被审计单位对审计发现问题重视不够。由于立场不同或审计查证不到位等原因，部分被审计单位对审计发现问题存在异议、直接指出审计工作存在不足，表明有不同 看法，对部分审计发现问题不予回复、不予整改。一些被审计单位存在应付整改检查，蒙混过关的思想。审计整改仅停留在审计发现问题表面、问题发生当地、当 时，就事论事地进行整改处理，没有对问题产生原因的深入分析，源头治理力度不够。或者主观上有意识地进行“选择性整改”。对其有利的部分，比如加强内部管 理的建议往往接受，而涉及自身利益的问题，如追回挪用款项、纠正以前年度发生的问题等，被审计单位的态度就变得消极。一些属于体制机制范畴的不规范、不完 善、不合理的问题，被审计单位也就更难以整改到位了。
（三）全面的审计整改合作机制尚未建立。从宏观上看，目前还缺乏一种有效的机制，将相关职能部门联合起来，就审计机关审计建议进行研究。审计报告中涉及体制机制 性问题需要国家出台相关政策，需要多个职能部门共同参与完成，被审计单位无法单独完成整改。从微观上看，目前多数审计机关仅就查处经济案件开展了与司法机 关的协作配合。对审计查出的一些其他问题，还没有与地方各部门建立一种相互协作配合的工作机制。
三、推进审计整改的对策建议
推进审计整改，服务政府治理，既要内挖潜力，提高质量，用好法定职权；又要建章立制，明确责任，形成整改合力。
（一）提高审计项目质量。打铁还需自身硬，提高审计质量是做好审计整改工作的基础。审计机关必须秉承审计精神，以事实为依据，以法律为准绳开展审计工作。不断加 强全过程审计质量控制，保证审计程序合法、事实清楚、取证充分、法律法规引用准确、定性和处理处罚恰当。把每一项审计都办成“铁案”，让审计质量经得起历 史的检验，让被审计单位心服口服。要更加注重审计风险防控，严格遵守审计纪律，恪守审计职业道德，始终坚持审计的独立性与公正性。
（二）用好审计法定职权。在法律法规没有赋予新的审计执法手段的情况下，用好用足现有法定职权，是做好审计整改工作的关键。目前，《审计法》及其实施条例赋予审 计机关的权力主要有审计情况上报权、审计情况通报权、审计结果公告权、移交移送权、建议给予处分权、申请强制执行权等，审计机关应充分利用这些利器依法从 审。可以将审计发现的重点问题以专报形式直接向党政主要领导报告，借助政府行政手段和人大监督手段督促整改；对于不重视整改、软磨硬泡的单位，在一定年度 内反复审计、跟踪审计，对重复出现的问题从重处罚。并对其审计结果依法予以公开；对拒不整改、情节恶劣的单位，敢于申请人民法院强制执行，或建议有关主管 部门给予处分；主管部门对审计提出的处分建议落实不力的，可向纪检监察等有关部门移送处理，增强审计的震慑力和权威性。
（三）优化审计服务水平。审计机关要跳出审计论审计，做好审计整改工作，优化审计服务水平。要加强财经法纪的宣传，消除一些单位“只要钱不上私人腰包就正当”的 模糊认识，增强财经法纪意识，消除抵触情绪；要把整改贯穿于审计过程始终，边审计边整改，对审计中发现的正在发生的违法违规问题，及时提醒和制止；要加强 审计结果的综合分析，多从制度、机制、体制的角度分析问题、提出对策，提高审计建议的操作性、可行性，便于被审计单位采纳；要采取反复上门协调、审计回访 等方式，多与被审计单位交换意见，以诚恳的态度推动整改。
（四）完善审计结果运用机制。建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领 导干部的重要依据。有关部门和单位要加强督促和检查，推动抓好审计发现问题的整改。对整改不力、屡审屡犯的，要与被审计单位主要负责人进行约谈，严格追责 问责。人大常委会要把督促审计查出突出问题整改工作与审查监督政府、部门预算决算工作结合起来，建立听取和审议审计查出突出问题整改情况报告机制。审计机 关要依法依规公告审计结果，被审计单位要公告整改结果。（曹武文）