环境空气质量标准还需法律准绳 以环境质量标准为目标，完善大气污染防治立法，科学指导标准制度运行
周扬胜 张国宁
环境保护标准制度是我国法律确立的一项基本制度，在新修订的《环境保护法》、《大气污染防治法》中都有授权国务院环境保护主管部门制定环境质量标准、污染物排放标准以及环境监测规范的有关规定。但是，现行法律对环境保护标准的授权过于简单，多年来没有突破，在一定程度上影响了环境保护标准制度发挥其应有功能，标准限值的确定遇到不少困难。当前适逢对《大气污染防治法》的第二次修订，有必要分析我国环境空气质量标准的立法现状和不足，借鉴国外相关法律规则，结合我国有关标准立法和制定的实践经验，提出我国环境空气质量标准的立法思路，建立以改善环境质量为中心的大气污染防治法律体系。
★标准制定难度大，实施目标不够清晰
法律本身有何立法技术缺陷？
国家环境保护行政主管部门先后发布了《环境标准管理办法》（环保总局令1999年第3号）和《国家环保标准制修订工作管理办法》（环保总局公告2006年第41号），规定了制定环境质量标准的一些原则和程序，较之法律条款规定有所细化。但由于这些规章性文件法律层次不高，且多属于技术性、内部程序性规范，难以达到指导我国环保标准制定的目的。
目前，标准本身多由标准主管部门行政人员、标准编制单位技术人员以及参与咨询的专家来把握，难免有失偏颇，导致标准的法定原则和依据不明确、不稳定。
最为典型的例子是《环境空气质量标准》中关于NOX指标的限定。1996年修订《环境空气质量标准》时先规定了NOX限值；2000年因北京市提出美国无此指标很快以标准修改单的形式删除这项指标，并同时放宽NO2限值；2012年又恢复NOX指标并加严NO2限值。前后反复很大，理论问题并没有理顺。对此，标准起草人员和管理人员，甚至相关行政执法部门感到棘手。解决这类问题的出路在于将制定环境空气质量标准的“标准”法定化，各方面共同遵守，一以贯之。
1982年我国制定了大气环境质量标准， 1996年、2012年又先后进行了两次修订。但长期以来，对达标年限的要求始终不明确。即使国务院发布的《大气污染防治行动计划》也只是描述近期一个阶段空气质量目标，而没有指明什么年度国家整体应该达到标准规定的污染物限值。甚至最新发布的指导生态文明建设的纲领性文件也只能定性提出“到2020年大气环境质量得到改善”这样较为模糊的目标。
从工作层面来看，造成标准目标期限指向不明确的原因是确立标准限值和实现标准限值的目标年相互脱节，标准制定时简单模仿国外，而忽视国外标准限值同时都有目标年限这一事实。但最主要的根源在于法律对大气环境质量标准的内容及其目标期限并未做出明确规定。试想，一个没有年限指向的标准限值，谈何宽严呢？
虽然现行《大气污染防治法》明确了大气环境质量标准的制定主体和层级，但未对授权行为本身和被授权者（即标准制定机关）实施授权决定时应当遵循的原则等限度问题作明确规定。
2014年新修订的《环境保护法》虽然增加了有关环境基准的条款，但条款逻辑不连贯、创新不足。环境空气质量标准几乎还是无源之水、无本之木。
以2015年修改实施的《立法法》的要求来看，标准相关法律条款还很不完善，没有讲清楚大气环境质量标准的作用、如何制定等重大原则问题，不仅经常出现学术争议，而且标准制定实践中也存在久议不决、难以决策，影响了标准的实施。
★环境空气质量标准达标年限、实施程序亟待明确
环境空气质量标准应被赋予何种法律地位？
目前，已有发达国家形成了比较完整的环境空气质量标准立法规则，可以总结为以下几个特点。
从标准的保护对象来看，有人体健康、财产福利、生活环境、生态环境之分，不同国家的表述不同；从标准目标对象来看，污染物种类基本一致，美国主要针对常规污染物以及二次污染物，而在日本和欧盟的相关立法中还包括有毒污染物。根据污染物不同，有浓度限值、警报值、目标值等之分。
特别是，污染物浓度限值作为基于一定年限后的目标，有明确的时间要求，有的在法律中规定，有的在发布标准的公告中同时出现。标准值的判断普遍基于科学研究和行政决策，因此采用专家委员会制度参与审查、决策是必经程序，并由法律明确标准的实施程序、路径。环境空气质量标准是在法律规范下的目标性要求，常与产品和服务类技术标准体系分离，《俄罗斯联邦环境保护法》更是将“环境保护标准”与“国家标准”概念并列。
我国1982年首次发布大气环境质量标准，后经两次修订，学术研究和管理应用不断碰撞，为环境空气质量标准立法积累了一定的基础，需要进一步的立法抽象概括，就可以形成规范大气环境质量标准的法律条款。
为此，可以借鉴食品安全标准立法的经验。2009年颁布实施的《食品安全法》以第3章“食品安全标准”共9条规定了新的食品安全标准制度，对食品安全标准的目的与原则、性质、内容、管理体制、标准整合与过渡措施、评审通过程序与技术依据、地方标准、企业标准、公众周知等9个方面进行了系统阐述。将于今年10月正式实施的《食品安全法》又强化了食品安全标准制度，条款得到进一步完善。
可以说，这是我国迄今为止在《标准化法》之外，对法定性标准制度规定最为全面的一部法律。虽然食品安全和大气污染防治分属不同部门，标准的立法原则自然也不同。但是，食品安全标准法律法规的构建思路和要素，对《大气污染防治法》规范环境空气质量标准具有参考价值。
由于新《环境保护法》和现行《大气污染防治法》对环境质量标准的制定规定较简单，对实际工作指导和规范不够，应当以新《立法法》的要求为准，在现有条款的基础上进行补充、细化，将“环境空气质量标准”（可按照国外惯例和我国目前的标准名称修改）作为修订《大气污染防治法》的立法目标和核心条款。建议在第一章“总则”中设立有关环境空气质量标准的条款，明确标准在立法目标和立法基本原则上的核心地位。这是《大气污染防治法》关于标准问题在立法理念、思路、技术、体例上的重大转变，体现出《大气污染防治法》在《环境保护法》一般原则指导下的自身特点，而不是照抄《环境保护法》或简单模仿。可以将大气污染物排放标准作为达到环境空气质量标准的基本手段和防治污染的基本制度在第二章另行详细规定。将有关环境空气质量标准和大气污染物排放标准的法律条文在第一、二章中分别规定，体现的是这两类环保标准法律地位、作用、性质的不同。
★环境空气质量标准立法应以目标为导向，以基准科学为依据
环境空气质量标准的法律性质是什么？
围绕环境空气质量标准的法律作用、标准的制定目的和依据、标准体系和内容、标准的决策技术程序、标准的应用评估和修订、标准的组织实施等，提出如下建议。
关于环境空气质量标准的法律性质和作用。当前社会公众甚至环境法学界有相当一部分人误以为国家空气质量标准是保护公众健康的最低要求，把环境质量标准和排放标准的不同法律性质、作用混为一谈，究其原因是法律尚未对不同标准的性质作出规定。
应当在修订《大气污染防治法》时还原环境空气质量标准的本质，明确环境空气质量标准作为政府施政的环境目标，不对相对人产生法律约束力。可以将“国家环境空气质量标准是国家防治大气污染、管理全国环境空气质量的基本目标和评价环境空气质量状况的法定依据”作为对标准法律性质和作用的表述。对环境空气质量标准目标作用和评价功能的定位，反映的是相对于目的性价值的工具性价值，体现了标准法定的原则。
关于制定环境空气质量标准的依据。环境法学界有一些声音认为环境基准是环境质量标准的唯一依据，而忽视环境质量标准的有限性和阶段性。我国制定、修订环境空气质量标准既要借鉴国际环境空气基准，也要考虑我国发展现状和目标。
因此，将“制定环境空气质量标准，应当以保护人体健康和生态环境为目的，以环境基准为科学依据(原则依据1)，并与经济社会发展阶段相适应(原则依据2)”作为标准的制修订准则，既体现标准的科学性，又反映政治决策的价值取向。
环境基准作为环境质量标准的科学基础，应当加强。但我国环境空气基准研究十分薄弱，因此将“国家应当采取多种方式鼓励、支持、组织环境空气基准研究，并定期公布环境空气基准研究科学成果”写入法律是必要的，仅像《环境保护法》所提那样“鼓励”环境基准研究是不够的，环境基准是国家必须强制开展的基础性研究和应用性研究。
关于环境空气质量标准的技术审查程序。由于环境空气质量标准在环境管理中的核心地位和技术复杂性，及其现阶段对国民经济和社会发展的制约作用，仅依靠标准起草小组和政府主管部门推动可能存在一定问题，因此建立专家委员会审查机制是十分必要的。
可以考虑将审查程序设置为：“国家环境空气质量标准须经国家环境空气质量标准评审委员会审查通过，国家环境空气质量标准评审委员会由环境与健康、空气质量监测和管理、生态保护、预防医学、毒理学、经济学、社会学、法律等方面的专家及国务院有关部门的代表组成”。这在我国食品安全标准的制定上是有先例的。
关于环境空气质量标准的分类和内容。标准的保护对象、基本内容等都应在法律中体现。目前环境空气质量标准的保护对象尚不明确，从地域上分为一级标准、二级标准，与环境科学基本原理相冲突。
从国外经验来看，因存在两类环境空气基准，因此法律规定环境空气质量标准分为“保护公众健康的标准、保护生态环境的标准”两类是符合科学原理的，应该据此分别制订标准。
对应当控制的空气污染物也要在法律中明确规定，而不能等到制定国家环境空气质量标准时自由选择。否则就无法通过立法技术推导出对各类污染源、大气污染物实施控制措施的必要性和合理性。从国际经验和我国大气污染现状来看，将“可吸入颗粒物、细颗粒物、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、铅”等普遍存在的常规污染物纳入环境空气质量标准是合适的，可以逐步增加“有毒空气污染物”浓度限值，成为主体标准即限值标准。
同时，要求标准中设定“警报标准”，而不应当在标准之外通过规范性文件自由设立“空气质量指数预警标准”。为解决各地标准不统一的问题，当前应尽快在标准中补充规定PM2.5警报标准，并开展O3警报标准研究。
另外，法律还应提出环境空气质量标准逐步增加、完善未来不同年度的污染物浓度限值等要求，并规定出中长期不同阶段的国家空气质量目标。
关于环境空气质量标准的应用。首要应用是评价空气质量状况，建议采用“国务院环境保护主管部门依据国家环境空气质量标准，制定环境空气质量状况评价规范，并组织公布全国设区市空气质量状况”的表述。另外，国家还要支持、组织、开展环境空气质量对人体健康、生态环境损害的研究，为环境基准研究提供技术支撑，反映标准实施的效益。
关于环境空气质量标准的组织实施。标准的生命力在于实施，应当在法律中强调标准实施。唯有如此，才能在逻辑上进一步引出相关法律制度和措施。实施主要涉及3个方面，即国家确立达标年限的原则；达标措施和规划属于地方政府职能的原则；空气质量反恶化原则。
可以表述如为：“国务院环境保护主管部门依据国家环境空气质量标准、城市空气质量超标程度以及城市特征，分类拟订全国重点城市环境空气中超标污染物达标年限的确立标准，报国务院批准后公布实施。省级人民政府公布辖区内超标城市名单和达标年限”；“未达到环境空气质量标准的，有关地方人民政府应当依法采取大气污染防治措施，制定达标规划，限期达到标准”；“已经达到环境空气质量标准的，应当维持或者不得显著增加污染物浓度”。
鉴于实施过程中达标效果的不确定性，法律应当规定空气质量状况与标准差距比较评估机制。经过评估，预期不能达到环境空气质量标准的，地方人民政府应采取更加严格的措施，或修订达标规划。对于逾期未能达标的城市，上级人民政府环境保护主管部门可以采取限制增加大气污染物排放的措施，除非这种排放是保障城市运行和居民生活所必需的。
关于环境空气质量标准的评估和修订。随着环境科学技术的不断发展，环境空气质量标准应及时调整，与之相适应。因此，应当根据最新环境基准科学成果、经济社会发展阶段，结合国家环境空气质量标准的实施情况，对标准实施效果进行评估，并进行必要的修订。这就需要法律提出明确要求。但是，目前《大气污染防治法》（修订草案）中“大气环境质量标准应当根据大气污染防治的要求和经济、技术条件适时进行评估、修订”的提法，有因果倒置之嫌。
关于标准知识普及。鉴于公众对灰霾天气的不良情绪，亟须开展标准科学知识普及工作，使公众理解污染物不同作用时间段浓度限值、警报标准的科学含义，理解环境空气质量标准是目标，只有在超过警报标准时才能对公众健康造成一定危害，正确认识室外空气污染、室内空气污染、吸烟的危害，树立绿色的生产、生活方式，正确对待重污染天气。
