浅谈新常态下基层内部审计如何更好地发挥作用
近年来，基层内部审计紧紧围绕基层行政事业单位的中心工作，不断探索和创新管理体制，转变工作思路，明确工作重点，提升审计质量，全面推动内部审计科 学发展，基层内部审计加快了发展的步伐，服务基层行政事业单位内部管理和发展的成效更加显著，呈现出良好的发展态势。当前，我国经济进入“三期叠加”的新 时期，增长动力结构和发展方式转换成为新常态。面对政治、社会、经济环境的变化，内部审计如何应对新挑战新变化，需要我们凝心聚力、共同研究。在近几年的 实际工作中，内部审计工作在新形势下呈现出审计边界扩大化、内容广泛化、方法多样化、手段现代化、能力全面化、整改严格化、成果运用整体化等特点。内部审 计工作要积极适应经济新常态和改革总要求，服务基层行政事业内部管理，加快自身转型升级，深入探索内部审计工作的新思路和新方法，推动内部审计适应国家加 强审计监督的新要求，明确内部审计在基层单位经济管理改革中的定位和作用，促进内部审计工作服务改革发展大局，在基层经济社会治理中担任越来越重要的角 色。
一、新常态下发挥内部审计作用的重大意义
新常态下加强内部审计，是规范权力运行的重要手段，是强化过程监管的重要方式，是提高资源绩效的重要保障。党中央、国务院高度重视审计工作。习近平总书记、 李克强总理多次对审计工作作出重要指示，党的十八届三中、四中全会《决定》对健全审计制度、加强审计监督作出了重要部署。2014年10月， 国务院印发《关于加强审计工作的意见》，强调要发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用。强化基层内部审计的重大意义，紧紧围绕“四个全面”战略布 局，不断完善制度，健全机制，进一步加强基层内部审计工作，加快推进基层治理体系和治理能力现代化，为全面深化各领域综合改革、全面推进依法治国、加快推 进经济社会健康发展提供强有力的保障。
建立内部审计制度以来，基层内部审计工作的领域逐步拓宽，力度逐年加大，成效逐步显现，在规范内部管理、防范财务风险、提高资金使用效益、加强反腐倡廉建设 等方面发挥了重要作用。同时要清醒地看到，我国经济发展进入新常态，经济社会改革发展任务艰巨繁重，内部审计工作面临许多新情况新问题，对巩固成果、提高 经费使用效益提出了新要求，对进一步加强监督检查、防控经费使用风险提出了新要求，对解决内部审计工作中存在的问题提出了新要求。面对新形势新挑战，基层 内部审计工作更应当要按照“三严三实”要求，深入贯彻《国务院关于加强审计工作的意见》精神，采取切实有效措施，进一步加强内部审计工作，促使内部审计发 挥更主动、更关键、更积极的作用。
李克强总理对审计工作的七个形象定位，即政策落实的督查员、经济运行的安全员、国家利益捍卫者、公共资金守护者、权力运行“紧箍咒”、反腐败利剑和深化改革 “催化剂”，全面强调审计工作在国家治理中的基石和重要保障作用。作为基层内审人员要增强职业自豪感和使命感，更要当好“政 策落实的督查员”和“公共资金的守护神”，为基层单位事业发展保驾护航。内部审计作为审计监督体系的重要组成部分，通过关注国家政策在本单位的贯彻落实， 监督国家的法规制度、财经纪律的贯彻执行，促进本单位管理的规范。因此，在经济发展新常态下，基层内部审计应着重在三个方面发挥作用：一是要做法律法规的 督查员。基层内部审计要切实有效发挥在基层单位治理中的作用，首要的是促进基层单位及其领导干部尊法、学法、守法、用法，揭示基层单位及其领导干部在全部 活动中存在的有法不依、违法违纪行为，促进基层行政事业单位依法治理。二是要做完善基层行政事业单位内部制度的催化剂。作为专门实施内部监督，同时也是内 部控制重要一环的内部审计，必须及时揭示基层单位在管理中存在的薄弱环节和重大缺陷，推动内部控制体系不断健全和完善，使基层单位运行高效有序。三是要做 绩效提升的促进管理员。通过关注基层单位内部控制的实际与运行情况，发现控制执行过程中的突出问题，促进基层单位内部控制设计科学、运行有效，从而提高基 层单位的治理效能；通过关注基层单位的重点领域、重要业务和重大事项的治理缺陷和薄弱环节，揭示基层单位存在的风险隐患，提出防范和化解建议，从而促进基 层单位持续健康发展。
二、新常态下内部审计的功能发生的变化
面对国内经济发展规模快速扩张、实力大幅提升的现状，基层内部审计必须重新思考其职能定位和业务模式，重新梳理管理流程与运行机制，及时解决高速发展带来的 矛盾，及时消除基层行政事业单位管理中存在的问题和隐患。为更好地适应新常态下内部审计工作发展的需要，基层内部审计工作应着力实现“五大转变”。
（一） 内部审计功能从查错防弊向规避风险转变。目前部分基层单位决策者在内审功能的观点上存在偏差，基层内审主要目的依旧是查错防弊，而内审人员对现代管理知识 的匮乏，审计理论与方法钻研不精，因此很难对基层行政事业单位管理作出有效的审计分析、评价和管理整改建议。因此，基层内审职能必然由传统的内部防范纠错 功能，向规范管理、规避风险转变。
（二） 内部审计重点从财务收支审计向管理审计转变。现代内部审计经历了从传统的财务导向型内部审计到价值增值型管理审计的演变。随着时代的发展，基层单位内部审 计以财务收支合规性和经营成果的真实性审计为重点的审计任务，已经逐步被外部管理审计所取代。现如今国际上内部审计的重点已逐步转向管理审计，内部审计工 作领域从传统的财务收支审计，拓展到单位重大决策、业务流程与授权责任、主要风险点及其控制、大额资金的安全性、项目实施过程及效果、内控体系有效性等方 面。
（三） 内部审计关口从事后监督向过程控制转变。国际金融危机告诫我们，决策失误、风险失控会给单位带来毁灭性灾难，过程管控远比事后补漏更重要。将内部审计在流 程上标准化和在各质量关口的控制上规范化是全球的发展趋势。内部审计要真正成为单位的自我免疫系统，就必须做好审计关口前移，注重任中审计、决策中审计、 过程审计，促进效益配置和风险控制，才能更好地发挥内部审计的评价和咨询等服务功能。
（四） 内部审计组织体系从分散管理向集中管理转变。一是提高内审部门的独立性和权威性，强化基层内审部门的地位，推行内审部门垂直化管理；二是单位内部审计流程 需要标准化，制定出明确的、约束力很强的规章制度，内审人员检查制度是否得到贯彻落实，差距多大，分析和评估风险并提出建议，以便于实施集中管理；三是逐 步整合单位内审资源，实现由主管部门统一调配内审资源，搭建“大监督”格局，最大化内部审计人员的工作效率。
（五） 内部审计方法从现场检查向远程在线辅助审计转变。随着电子信息技术的发展和审计管理系统的出现，基层单位的管理模式发生了深刻变化，各单位普遍实施信息 流、资金流、业务流高度统一的信息化体系，运用现代信息技术手段改进经营管理方法。合理运用现代信息技术，是提高审计工作效率的有效手段。一是内部审计部 门应注重各类信息集成分析与运用，引入先进的分析与预警方法，增强内审工作分析判断能力和快速反应能力；二是推动在线报告的应用，通过规范上级主管部门审 计流程和审计报告格式，以及严格要求内外部审计信息电子化，促进在线报告系统地推广；三是持续改进审计手段、工具和方法，定期回顾和评价内审技术和方法， 发现提高审计效率的在线远程审计方法。
三、基层内部审计要主动适应新常态，争取发挥新作用
刘家义审计长提出：审计人员要适应新常态，践行新理念，更好地履行审计职责。当前，基层内部审计工作正面临着前所未有的机遇期、挑战期、转折期，新形势、新 任务和外部大环境的深刻变化，使内部审计工作在功能定位、职责范围等方面也出现了趋势性的新常态。在新常态下，基层内审计人员必须迎接新挑战，增强免疫 力，服务新发展，自觉践行“三严三实”要求，用新理念、新方法、新作风、新作为主动适应、把握和引领新常态，积极推进基层内部审计工作创新开展，争取发挥 新作用。
一是新常态对基层内部审计要有新认识，适应经济发展新常态。经济发展新常态是中央基于国家经济增长处于“三期叠加”阶段的正确判断，内部审计工作只有坚持与 基层单位领导的决策部署同频共振，才能体现建设性，彰显时代性，内容审计工作才会更有价值。基层内容审计要主动跟进基层单位的工作中心，从审计计划上聚焦 单位领导层的决策部署，从审计思路上秉承“宏观着眼、微观着手”，提升内容审计成果。当前和今后一个时期，基层内部审计人员要把思想和行动统一到中央对新 常态的认识和判断上来，提高对新常态的认识，增强加快转变发展方式的自觉性，这是做好内部审计工作、适应新常态的前提。我们必须深刻认识经济发展新常态新 在哪里、常在何处、有何特征，才能使我们的各项工作有的放矢、更有针对性，才能更好地发挥基层内部审计的作用。作为加强基层单位管理的推动者，基层内部审 计人员面对新的形势和要求，要认真学习，深入领会，准确把握，深入研究新形势下基层内部审计工作新常态，准确把握基层内部审计定位和审计职能，加大审计力 度，强化审计监督，积极发挥国家利益捍卫者、公共资金守护者、权力运行“紧箍咒”、反腐败利剑和深化改革“催化剂”的作用。
二是新常态下基层内部审计要有新思路，适应作风建设新要求。党的十八大以来，中央就加强作风建设与推进反腐败作出了系列部署，出台了系列规定。十八大以来中 纪委历次全会提出，要加强反腐败的体制机制创新和制度保障，落实中央“八项规定”，持之以恒纠正“四风”，坚持以零容忍态度惩治腐败。十八大以来国务院历 次廉政工作会议强调，要执行中央八项规定和国务院“约法三章”，加强“三公”经费管理，要深入推进政府职能转变，要用制度形成对权力的有效制约，要严肃财 经纪律，加强内部审计监督，确保单位资金使用安全。以上规定和讲话内容，均包含“八项规定”、“四风”、“制度建设”、“惩治腐败”等一些高频词汇，这些 都是大局，也是基层内部审计工作的关注点和着力点。置身时代大潮流,面对发展新常态,创新才是推动基层内部审计事业持续发展的动力之源。面对新常态，基层 内部审计干部要用新的视野、新的思维来认识和把握基层内部审计工作在当前经济社会发展中的新变化、新特点，主动研究新情况、接受新观念、创新新思路。要不 断创新工作思路、工作方式,努力使基层内部审计工作焕发勃勃生机。要改进审计方法，创新审计手段，科学审计方式，推进审计信息化建设，创新电子审计技术， 积极探索基层内部审计监督全覆盖的措施和途径，突出对重点领域、重点行业、重点资金、重点人员等的审计监督，不断提高基层内部审计质量和水平。
三是新常态基层内部审计要有新作为，适应审计职能新定位。党的十八届四中全会《决定》从顶层设计对审计工作提出了明确要求，把审计监督从行政监督中单列出 来，纳入党和国家九个方面的监督体系。国务院《意见》提出，要发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，审计作用由监督向监督与保障并重转变。国家审 计是提升国家治理能力的重要力量，是实现国家治理现代化的基石和重要保障。基层内部审计的新定位，使内部审计视野更为宽广、内部审计实践更为丰富、内部审 计作用空间更为广阔。主要表现为：一方面，基层内部审计的功能性在不断拓展。内部审计功能已由过去单纯的经济监督向审计治理转变，重在发挥内部审计“预 防、揭示和抵御”的免疫功能，职责范围进一步扩大，基层内部审计的要求更严格，对审计评价、结果运用等都作出了详细规定。另一方面，基层内部审计的着力点 更加全面。按照《意见》精神，要发挥好五项保障与三个监督作用。今后的基层内部审计工作，将在传统的监督财政财务收支真实合法性的基础上，更加关注单位及 领导干部的履职尽责和依法行政情况，更加关注廉政和作风建设情况，更加注重建设性。在新常态下，基层内部审计干部要强化紧迫感、使命感、责任感，主动而 为，强力而为。要进一步提高勇于担当的自觉性，在困难面前，敢闯敢试；在矛盾面前，敢抓敢管；在风险面前，敢做敢为；在关键时刻，挺身而出；将责任扛起 来，将工作做起来，把“精益求精、臻于至善”作为工作态度和工作目标，不等不靠，主动作为，积极探索，勇于创新，找准基层内部审计工作的切入点和着力点， 以“钉钉子”的精神强抓审计质量，用实际行动和务实作为迎接经济社会的新常态、审计监督的新挑战，真正把领导的重托、群众的期待体现在实际行动中。
四是基层内部审计要主动作为，适应内部审计创新新局面。近年来，从各级领导对内部审计创新的要求，以及全国内部审计发展的现状来看，整合社会审计与内部审计 资源是大势所趋。现阶段审计力量不足是主要困难，在编制受限的情况下，基层单位要根据实际需要，积极探索购买社会审计服务，参与财务审计和政府投资等审 计，同时，完善国家审计与内部审计衔接配合机制，充分发挥内部审计在审计全覆盖中的补充作用。基层内部审计的信息化迅猛发展。计算机审计成为现代审计的重 要手段，近年来，各地以“金审工程”为依托，搭建大型数据分析平台，稳步开展联网审计和信息系统审计。大数据审计、联网审计成为新常态。审计质量控制和成 果开发的力度更大、手段更多。在质量控制上，以全过程、全方位质量控制为特征的责任制更加强化，以集中审理为重点的内部审计工作机制更加优化，以质量监督 检查为手段的项目创优和质量评议机制更加完善。在成果开发创新上，突出表现为以审计整改、责任追究等为核心的制度机制不断完善，以审计要情、审计整改督办 函、审计约谈函等为载体的新工具得到有效运用。主动才能把握先机，主动才能大有作为。基层内部审计人员要深刻把握新常态下基层内门路审计工作新规律，主动 适应新常态，牢固树立新思维，努力增强新本领，积极发挥新作用。
四、新常态下基层内部审计发挥作用实现路径
基层内部审计工作要把握新形势新要求，适应审计监督新常态，以促发展、控风险、消隐患为目标，深化审计转型，不断提升审计价值。特别是要主动适应审计理念的 新变化，大力推进技术方法创新，密切关注新形势下基层行政事业单位政策执行执行、权力运行的过程，及时揭示执行中出现的问题、遇到的困难，分析原因、提出 建议，促进领导干部决策、重大措施落实到位。对基层核心业务、关键环节进行全过程跟踪，及时揭示风险、消除隐患，完善内部控制体系，堵塞管理漏洞，更好地 发挥内部审计在基层单位内部控制体系中“践行者”和“推动者”的作用。因此，内部审计工作要因时制宜，适应新形势，谋划新思路，更好地发挥职能作用。新常 态下内部审计发挥作用的实现路径，归纳起来，应从以下几点着手；
（一） 加强内审管理工作规范化、制度化建设。国家经济运行新常态下对基层内审工作有着更加明确的要求，基层内审如何在国家政策落实中发挥保障、监督作用的新形 势，应及完善基层内部审计工作管理办法。一是要明确基层内审机构在新常态下的工作总体目标任务。基层内审机构要紧密围绕国家宏观经济政策落实、本部门单位 的中心工作，扩大审计监督面、深化审计内容、规范审计程序，不断探索加大经济效益审计审计力度，深化经济责任审计，加强对本部门、本单位所管理的党政领导 干部的监督，促进依法理财，依法管理，加强党风廉政建设，提高管理水平。二是要明确基层内部审计的目标任务。主要包括发展规划和年度计划、工作制度、按照 有关规定和准则开展内审工作等落实情况。三是要明确基层内部审计监督的主要内容和形式。做到及时传达贯彻审计署、中国内审协会和上级管理机关的内审工作目 标任务，及时总结内审工作并部署内审工作任务。制定基层内部审计业务质量考核办法，及时总结内部审计工作经验，研究基层内部审计工作发展中的问题，提出指 导意见和建议，促进各基层内审机构提高审计工作水平和质量。
（二） 提高对基层内部审计的思想认识，扩大影响力。提高各级领导干部对加强基层内部审计工作的重要性、紧迫性认识，增强基层单位对建立内部审计监督制度、开展基 层内部审计工作的重要性认识，增强各级领导对基层内部审计工作的重视和支持。一是要注重交流互动、征求意见。积极围绕各内审机构主管部门对内审指导工作的 意见和建议，做好各项工作，尤其是加强与各单位分管内审工作的负责人的沟通联系，积极组织内审工作相关工作会议，搞好基层内部审计理论研讨工作。二是要提 升信息宣传力度。深入基层内审一线挖掘各内审机构的先进性经验和做法，做好基层内审先进集体、先进个人的“双先”评选表彰工作。充分借助各级审计网站、审 计刊物等平台大力宣传各类典型，积极扩大工作影响，广泛动员各内审机构和内审人员参与信息宣传。
（三） 完善基层内部审计管理考核机制。对基层内审机构设置及工作开展情况进行全面调查摸底，以《中华人民共和国审计法》、《中国内部审计准则》为依据，以规范化 建设为目标，结合本地实际，建立各项工作目标任务考核机制，在基层内审机构建设、人员配备、工作成果、业务质量、档案管理、信息化建设等方面，采用百分 制，进行量化考核。一是要重点考核基层内部审计信息化建设情况。考核各部门单位内部审计信息化建设、积极探索计算机辅助审计进程，推进计算机技术在内审工 作中的应用，实现基层内部审计工作现代化，提高基层内部审计工作质量和效率。二是重点对基层内审项目进行考核评审，通过查阅档案、对照规范、找出问题、点 评反馈、交流讨论等方式，指出基层内审工作中不规范行为，使基层内审人员看到项目的成绩、存在不足和今后努力方向，进一步促进基层内审工作规范管理。
（四） 加大基层内部审计人员交流培训力度，提高内审人员素质。采取定期培训、交流学习的方式，在财务管理、财经法规、审计专业和计算机审计知识等方面，有计划、 有重点地定期组织基层内部审计培训，不断提高基层内部审计人员业务能力，建设高素质、高水平、复合型的基层内部审计队伍，使基层内部审计人员具有与形势发 展需要相适应的能力和水平。一是要做好组织基层内审人员培训、后续教育等服务工作，协助省、市内审协会举办各类培训班，及时提供咨询服务，将办公电话、联 系人等基本情况及时公布到每个基层内审单位，提供必要的帮助。二是要积极搭建平台，鼓励和推动各单位内审机构加强相互交流学习，采取多种形式灵活开展讨 论、内审课题理论研讨等活动，不断适应市场经济的发展规律和全球经济的发展变化，学习先进科学的审计理念，促进从财务收支审计向管理审计、绩效审计、经济 责任审计和风险导向审计全面转型。
（五） 强化监督检查，提高基层内审质量。开展定期内审项目质量检查，强化基层内部审计质量控制，促进完善基层内部审计质量控制体系，建立科学的基层内部审计管理 机制。一是要加强基层内部审计工作计划管理。审计机关应结合基层内部审计发展实际，加强结基层内部审计工作计划管理，制定基层内部审计工作考核办法和基层 内部审计优秀项目评审办法，指导基层内部审计机构根据本单位的工作目标，有计划有重点的开展内部审计工作，实现基层内部审计工作指导的制度化、规范化，确 保基层内部审计质量。二是要对基层内审项目从计划管理、审计方案、审计取证、审计复核、目标考核、责任追究制度等方面加强质量控制，规范基层内部审计程序 和审计行为，避免基层内部审计工作的随意性，防范内部审计风险，不断强化基层内部审计质量控制，提高基层内部审计工作质量，促进基层内部审计事业稳步发 展，促使基层内部审计发挥更主动、更关键、更积极的作用。（王欣）