新常态下国家审计职能分析

经过30 多年的改革开放，我国社会经济发展取得了举世瞩目的巨大成就。综合国力不断增强，人民生活得到了极大改善，我国已经成为世界制造业中心和全球第二大经济 体。2014年我国人均GDP达到7485 美元，按照世界银行的划分标准，我国于2010年进入中等收入国家行列，也就是说，我国近些年都将面临“中等收入陷阱”的挑战。我国实际GDP增长率自 2012至2014年连续3年低于8%，目前，我国经济发展进入新常态已经成为实务界和学术界的共识。

国家审计作为国家治理的重要组成部分，在国家治理中发挥着预防、揭示和抵御的重要作用,在新常态的经济形势下，应当为国家稳增长和调结构的重大战略发挥更加积极的促进作用。

一、新常态下的经济特点和挑战

新常态一词最早由美国太平洋基金管理公司总裁埃里安提出，指的是经济危机后世界经济缓慢而痛苦的恢复过程。

2014 年5月习近平总书记考察河南的行程中，首次提出“中国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持 战略上的平常心态。”。2014年11月，习近平总书记在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上首次系统阐述了新常态。2014年12月，中央经济工作会议 全面描述了经济进入新常态的九大趋势性变化，提出要认识新常态、适应新常态、引领新常态。2015年1月，李克强总理在瑞士达沃斯出席世界经济论坛 2015 年年会也提到中国经济新常态的情况。

总体来看，中国经济的新常态包括以下四方面特点：一是经济增速换档回落，从过去高速增长转为中高速增长。二是经济结构变化，产业结构方面，第三产业逐步成为 产业主体；需求结构方面，消费需求逐步成为需求主体；城乡区域结构方面，城乡区域差距将逐步缩小；收入分配结构方面，居民收入占比上升。三是发展动力转 变，中国经济将从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。四是一些不确定性风险显性化，楼市风险、地方债风险、金融风险等潜在风险渐渐浮出水面。

未来中国经济将面临外部和内部的多重挑战。一是发达国家制造业回流，国际金融危机以来美国和欧盟等发达经济体重新视制造业为拉动经济复苏、恢复经济活力的关 键， 并出台了一系列政策来实现“再工业化”， 吸引制造企业回归。美国政府提出的“工业互联网”，德国政府提出的“工业4.0”，都在不断提高本国工业竞争力，以抢占新一轮工业革命的先机。二是经济结 盟成为新常态，区域经济竞争加剧。美国正在努力推进跨太平洋伙伴关系协议和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议，希望通过推行新的自由贸易区遏制新兴市场国家 和发展中国家经济发展。我国提出的“一带一路”和亚洲基础设施投资银行在一定程度上削弱了发达国家在亚洲的影响力。三是以高杠杆和泡沫化为特征的各类风险 将逐渐释放。企业和政府高负债、楼市和股市呈现泡沫化，随着经济下行风险都将逐渐凸显。四是人口老龄化。2015年6月10日民政部发布的《2014年社 会服务发展统计公报》显示，截至2014年底， 中国6 0 岁及以上老年人口占总人口的15.5％。人口老龄化一般指60岁以上的老年人口或6 5 岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10％或7％。中国已进入并将长期处于老龄化社会，老龄化先于工业化将会对我国有效劳动力产生挑战。五是生态环境严 重恶化。2014年，中央经济工作会议对生态环境的承载能力首次用了“上限”二字，这是中央通盘考虑之后对目前资源环境的一个重大研判。

二、国家审计职能

审计的产生源于信托责任关系，国家审计也伴随着公共信托责任从产生到发展。从信托理论出发，学者普遍认同国家审计的基本职能是进行经济监督，这种监督的本质 特征是具有独立性，国家审计必须独立于被审计单位，有权力在国家法律授权的范围内对国有单位、机构和企业的财政收支的真实性、合法性和效益性进行审计监 督，促使其规范行使行政权力，提高财政资金使用效率。

随着国家经济的发展变化及审计实践的深入，学术界对国家审计职能的认识不断深化，主要出现以下观点：

预防职能。审计凭借其内生性的威慑作用及独立性的优势，对危害国家、集体和人民群众利益的行为进行震慑，防止违法违规意念转化为违法违规行为；对发现的普遍性、倾向性和苗头性问题提前发出预警，防止苗头性问题转化为趋势性问题、局部性问题演变为全局性问题等。

揭示职能。审计通过一定的方法和途径，反映被审计对象真实情况，揭露其存在的问题。实现审计监督，就必须揭露违法违规、经济犯罪等行为；揭露体制障碍、制度缺陷、管理漏洞等问题；揭露损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等现象。

抵御职能。审计通过处理处罚、提出建议、督促整改等方式，促进健全制度、规范机制、完善体制，从而抑制经济社会运行中的各种“病害”。国家审计因其地位独 特，涉及面广，可以为政府及其有关部门提供客观、可靠的经济社会运行信息。在获取信息的过程中，国家审计不仅要揭示问题，在此基础上还要对产生问题的原 因，从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观进行深层次分析，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防 范风险的建议，从而提高经济社会运行的质量，推动经济社会全面协调可持续发展。

从法理的角度，《中华人民共和国宪法》第九十一条规定：审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的 干涉。《中华人民共和国审计法》要求，国家审计目的是“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。由此 可见，国家审计服务于国家治理的需要，随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变，保证国家政治、经济、社会健康运行和科学发展，从而更好地保障 人民的利益。

三、新常态下审计职能的完善

目前，我国处于全面深化改革的关键时期，稳增长与调结构成为首要任务。2014年国务院印发《国务院关于加强审计工作的意见》部署进一步发挥国家审计监督作 用，推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，更好地服务改革发展，切实维护经济秩序和促进廉政建设。在此大环境下，笔者认为有必要从以下几个方面 分析新常态下国家审计职能的发挥。

（一）围绕全面深化改革，促进政策落实

新常态下，以经济体制改革为重点的全面深化改革成为经济增长的重要动力。十八届三中全会就全面深化改革作出总体部署，涉及15 个领域、330 多项重大改革举措。国家审计应当关注改革措施的协调配合情况，跟踪实际落实情况，推动改进和完善。关注简政放权的落实情况，打通政策实施通道，保证顶层设 计政策得以全面执行；监督检查行政审批权清理下放、机构改革推进、政府部门监管职责履行等情况，密切关注法律法规、发展规划、政策标准的约束和引导作用， 促进厘清政府和市场的关系，促进行政管理方式创新。要推动财税体制改革，持续关注全面规范、公开透明的预算管理制度执行情况，把财政资金投入与项目进展、 事业发展以及政策目标实现统筹考虑。

（二）围绕产业结构升级，保证稳增长目标实现

新常态下，只有不断推进产业结构调整优化，才能实现经济持续增长的目标。国家审计需密切关注产业结构调整中存在的问题与出现的新情况，及时予以反映并提出改 进建议。关注产业升级，对传统行业技术改造的各项措施进行评估与完善；跟踪国家新兴产业创业投资引导基金的使用情况，相关资金使用是否达到政策目标及政策 执行效果；关注科技创新，通过审计发现科技体制、机制中存在的不足和问题，提出审计建议，促进政策落实，以体制创新推动科技创新。

（三）围绕资源环境保护，促进经济科学发展

新常态下，以资源环境破坏为代价的粗放式经济发展已难以为继。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“探索编制自然资源资产负债表，对领导 干部实行自然资源资产离任审计”。关注新环保法的执行情况，是否存在法外施权和干扰执法的情况，环保等执法部门是否存在工作不到位的情况；以财务审计为环 境审计的出发点，大力发展环境绩效审计，对环保资金分配使用的经济性、环保投资项目的效益性进行审查；不断探索新的环境审计模式、评价体系和创新审计的方 式方法。

（四）围绕经济风险防范，维护国家经济平稳发展

新常态下，各种隐患会逐渐暴露，经济风险会不断释放。国家审计应加强对经济运行中风险隐患的揭示，维护国家经济平稳发展。关注政府债和企业债风险，促进经济 “去杠杆化”，跟踪地方债务的潜在风险及化解情况，监督新增债务的投向，防范银行业坏账增加导致的风险；关注非法集资的情况，防止区域性风险发生；关注过 剩产能消化情况，防止相关行业形成特定风险。

（五）围绕防腐倡廉建设，促进体制机制完善

新常态下，国家审计对重大违法违纪问题要重拳出击，一查到底。要査源头、査原因、查责任、查后果， 深入研究分析腐败案件发生的规律，推动建立完善不敢腐、不能腐的制度机制，发挥反腐败利剑作用。（徐逞翀）