新常态下加强和改进审计工作的思考
党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央，从战略和全局的高度出发，推进全面建设小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。两年多来，党中央 坚持以问题为导向，重点从廉政建设、作风建设和法治建设入手，开展反腐败斗争，反“四风”活动，严格执法责任制，并使之形成制度化和常态化。面对新形势， 审计机关要有高度的责任感，坚持依法审计，敢于担当，认真全面履行审计职责，保障党和国家的方针政策及法规得以贯彻执行；要有敏锐的使命感，谋大局、把大 势、探索创新，推动审计工作适应新形势，担当新责任；要有强烈的危机感，增强审计风险意识，既要防止审计的质量风险和廉政建设风险，又要警惕审计的责任风 险。
一、认清新形势 把握新常态
提出问题、分析问题、解决问题是党一贯坚持的工作方法。新的一届领导集体总揽全局，顶层设计，作出了一系列重大决定，破解长期存在的腐败问题，作风问题，改革问题和法治问题。
（一） 从严治党，形成高压反腐新常态。中央政治局《八项规定》吹响了全力反腐的号角，在党内先后实施了“打老虎”、“拍苍蝇”案件查处，实行了巡查、巡视、明查 暗访制度，建立了“一岗双责”、“两个责任”的权力制约机制，以零容忍的态度惩治腐败。两年多来，反腐工作取得了明显的效果，得到了全国人民的拥护和支 持。公款旅游、公款吃喝、公车私用的现象没有了，请客送礼的情况少了，一些高官大贪纷纷落马了。但是，我们应当清醒认识到，腐败是社会毒瘤，并非一朝一夕 就可以根治，这正于习近平总书记讲的那样“党风廉政建设和反腐败斗争是一项长期的、复杂的、艰巨的任务，不可能毕其功于一役”。保持高压的反腐态势必将是 党长期坚持的大政方针，是从严治党一项重要举措，是加强党的建设的一项常态性的工作。审计干部要一惯性地保持高度警惕，廉洁自律、廉政从审，永葆党员干部 高风亮节的政治本色。
（二） 依法治国，实行严格执法的新常态。党的十八届四中全会，制定了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《决定》表明了党坚定不移走法治之路 的决心和信心，标志了中国依法治国的方略进入了全面实施的新阶段。这是大势所趋、民心所向，是走中国特色的社会主义道路的必由之道。在见证中国经济腾飞、 国富民强的同时，我们也目睹了法治建设中的问题和弊端，立法相对滞后、漏洞较多；执法目无法纪、滥用职权；监督相对软弱、形同虚设；用权违常乱纲、以权谋 私；社会法制观念淡薄，不以违法可耻，反以违法为荣。这既是重权轻法的封建思想意识的反映，也是有法不依、执法不严的必然结果。依法治国关键是要严格执 法，党中央实施全面落实行政执法责任制，用制度管权、用权，按程序行权。加强责任追究机制，加强对执法的监督，对滥用职权、徇私舞弊、渎职失职要严格追究 党纪政纪及法律责任，惩治执法腐败现象。审计机关在行政执法中处于特别地位，审计既是行政执法者，也是行政执法监督者，既是追责问责者，也是被追责问责 者。对此，我们要有清醒的认识，对别人的放纵就是对自己的犯罪，严格执法不仅是保护自己的最好方式，也是维护法律权威，维护社会公平正义的应尽之义。
（三） 深化改革，造就权力制约的新常态。当前，改革已进入了攻坚期和深水区，各种矛盾和问题交织叠、错综复杂，推进改革的任务艰巨、复杂敏感。党的十八届三中全 会，制定了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》指出：坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进 制度笼子的根本之策。《中华人民共和国宪法》将审计单独列入，重要在于审计是权力制约之要，是国家基础制度设置之需。审计面对当前权力制约的新常态，思想 要定位、责任要明确、行为要严谨。一是监督要到位，实行审计全覆盖，让权力行使结果全面接受审计的“检阅”；二是监督要到人，加强对党政及国企主要领导干 部的经济责任审计，让权力行使过程接受审计的“检验”；三是审计处理要严格，严格追责问责制度，让滥用权力者得到应有的惩处；四是监督要公开，推行审计结 果公开，让权力监督接受社会和人民的“审查”。
（四） 联系群众，实现作风建设新常态。群众路线是党的生命线。新一届的领导集体，十分重视党的群众工作，把密切联系群众与党的作风建设作为一个永恒的课题，长抓 不懈。在短短的两年中，先后开展了群众路线和“三严三实”两大教育活动，通过查问题、找原因、定措施，有效抑制了形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之 风。审计工作虽不直接联系群众，但审计的内容是广大人民群众的共同财产，审计的项目与人民群众戚戚相关，监督的对象直接与社会、群众相联系，审计的行为关 乎于党的作风建设。审计工作不仅与人民群众密切相关，而且审计作风还具有一定的幅射效应。作风建设要以问题为导向，以“严”字为要求，以制度为抓手。一是 要改进的完善审计公告和审计结果公开制度，加强与群众的联系，自觉接受人民群众的监督；二是要加强人民群众的来信来访的查处力度，及时解决群众不满意，行 政不作为，干部乱作为等问题；三是要加强对民生资金的审计，切实维护广大人民的根本利益；四是要强化制度建设，规范审计行为，杜绝审计工作中的不正之风。
二、明确新要求 树立新理念
法律的生命在于实施，全面推进依法治国，重点在于保证法律的严格实施，做到全面、公正、文明、严格行政执法。这既是党的要求，也是执法的责任，责任重于泰 山。行政执法机构及人员要与时俱进、敢为人先，打破谜信和经验，摒弃不合时宜的旧观念，树立新观念，以思想认识的新飞跃打开工作新局面。
（一） 全面执法，树立权责一致理念。全面执法是指依照法定责任全面履行执法职能，既不能选择执法，也不能趋利执法，更不能随意执法。全面执法不仅包括执法范围和 执法内容的全面性，更重要的是执法责任的全面性。有权必有责，用权受监督，违法必追究。目前“两法衔接”已纳入了法制轨道，这标志着今后要加大检察机关对 行政机关的司法监督，强化行政机关的信息公开、线索移交义的务，消除监督盲点。对不履行移交义务，将会依法追究失职渎职的法律责任。以清权、确权、配权、 晒权和制权为核心内容的权力清单制度，就是全面落实行政执法责任的重要举措。行政执法机关应在其法定的职权范围内，必须按权力清单全面认真履行职责，既要 保证执法到边，也要保证执法到位。如因执法不力或缺失，造成了重大财产损失，严重损害人民的生命和健康，给党和国家造成恶劣影响的，执法者将要追究渎职失 职之责。去年，国务院发布《国务院关于加强审计工作的意见》，明确要求审计监督全覆盖，这是全面依法治国的要求，是审计应尽之责。审计机关要应审时度势， 创新审计方式，改进审计方法，做好审计全覆盖，防犯审计的责任风险。
（二） 公正执法，树立公平正义的理念。公平正义是社会赖以存在、运行、发展、繁荣的基础性条件。公正执法显示的是政府的公信力，有利于增加人民群众对党和国家的 信任；公正执法缩小了执法者的自由裁量权限，有利于促进廉政建设；公正执法有效打击了违法者，有利于维护国家法律权威；公正执法引领的是社会公平正义，有 利于促进社会风气的好转。公正执法意义重大，但真正要做到却十分艰巨。就拿审计执法来讲，一是财政法规令出多头，一件违反财政法规的行为可因引用法规不同 而得出不同的结论，作出不同的处理，尽管都是合法的，但毕竟同样的问题得不到同样的认处理，有失基准；二是审计执法政出多头，有的项目市里审了、省的又 审，省的审了、中央还要省，而有的项目从立项到交付使用都“无审问津”，这对项目业主来讲有失公允；三是审计独立性不强，特权人、关系人和特殊人干遇较 多；四是自由裁量宽严无度，同样一件违反财政法规的行为，可能因执法人、执法单位、执法地区、执法层次不同而得到不同的处理，有时甚至大相径庭，如挪用专 项资金的问题，其处理可以调帐归位专项资金，也可以附加经济处罚，还可以建议对有关责任人予以党纪政纪处分。审计的选择权、裁量权的宽松，带来审计执法的 不公正。制度是控制权力的笼子，审计机关要把公正执法作为依法审计的使命，狠抓审计管理、审计行为等制度建设，建立审计自由裁量基准制度，规范审计操作， 切实保证审计的公正执法。
（三） 文明执法，树立执法为民的理念。文明如水，润物无声。保障民权既是社会主义的出发点，也是社会主义法治的重要着力点。行政执法是为民服务，处理的是人民内 部矛盾，执法应充分尊重民意，听取民意，这是行政执法的价值取向，是社会主义文明建设的客观要求。第一、行政执法处理的是可调和的矛盾，可以通过行政处理 处罚予以纠正的问题，执法不仅要讲合法性，也要讲合理性，要尊重客观事实；第二、行政执法面对的是人民大众，在法律关系上是平等的，应相互尊重、平等对 待，注重执法的柔和性；第三、讲文明、懂礼貌是人们社会交往的必备素质，行政执法不仅代表党和政府的形象，文明执法可引领社会文明程度的提升。文明是一种 文化，体现的是一种素质，来自于以人为本的理念。只要心中有民、心中为民，文明执法就不难做到。当然，审计的文明执法并不意味着“软弱”执法，相反执法行 为的文明有利于加强沟通，增进了解，达成共识，为依法审计提供道理上、事实上、理性上的支持。
三、开拓新思路 解决新问题
（一） 健全制度，规范审计权力行使。长期以来，审计部门加强对审计程序的管理，用程序控制权力，以程序规范行为，以此达到制约权力的目的，其效果是明显的。但从 审计实践中看，对审计权力控制还有薄弱环节，一是审计执法存在随意性和选择性，二是审计决定权过于集于业务部门负责人，三是审计机关对审计小组缺乏有效的 制约办法，四是审计小组内部缺少监督机制，五是购买社会审计服务存在较大的人为因素。这些都与严格行政执法的要求不符，有可能带来审计风险。为此需要健全 制度建设，规范审计行为。首先要科学规范权力的配置，将审计项目的确定权、审计现场实施权、审计结果的处置权和审计报告的审定权进行细化分解，实行审计实 施与审计决策相分离，做到权责分离。其次要实行审计小组内部控制制度，将审计组一人负责改为审计组长、生活管理员和廉政监督员各司其职，审计报告由一人 “自编自演”改为事前小组汇报和事后小组评议，分管领导由事后把关改为事前参与和直接监控。再次要严格审计与被审计相关人员交往制度，同城审计一律实行送 达审计，审计组成员不得单独与被审计单位相关人员谈论审计事项，审计组成员不得口头转达被审计单位或个人意见。最后要严格购买社会审计服务制度，遵循公 平、公开、公正的原则选择社会中介服务机构。
（二） 明确职权，防范审计责任风险。风险防范机制是系在改革腰间的保险绳、铺在地面的海绵垫。审计责任和风险都源于审计权力，根据法律法规规定，审计有审计权、 审计调查权、审计建议权、资产资金保全权、审计通报和公告权、审计处理处罚权、审计报告权、审计移送建议处理权等八个方面的权力。按照权责对等的原则，结 合审计实际工作情况，审计工作主要存在如下几个方面的风险。一是失职风险，履行审计监督全覆盖是审计责任，如果在审计管辖范围的“一亩三分地”发生了重大 经济问题，审计机关将有可能负有失职之责。二是越权风险。法无授权不可为，在审计实际工作中，审计往往成了“包打天下“的好汉，无所不及，无所不能。未经 政府授权到集体单位审计；投资审计项目直接编制决算；向被审计单位收费等等，这都是一种越权或乱作为行为。三是失查风险。对于审计职权范围内应该查出的而 没有查出，应该调查而没有调查，应建议而没有建议，应该保全的资产而没有保全，导致国有资产重大损失，审计机关有可能被追究渎职之责。四是舞弊风险。审计 成员向审计小组报告审计情况，审计小组向局机关如实反映问题，审计机关向政府报告重大的审计结果是审计机关和审计人员应遵循的法定责任，压着问题不反映， 隐瞒问题不报告，是一种徇私舞弊行为。五是尽责风险。全面推进依法治国，要求完善案件移送标准和程序，建立信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处 罚和刑事处罚无缝对接。这是党的决定，是审计必须遵循的规矩。对此各级审计机关应引取高度重视，改变过去审计建议、审计移交、审计通报上的随意性，切实履 行应尽的职责，使违反财政法规的责任人得到有效处理，这既的对党政干部的维护，也是对审计干部自己的保护。
（三） 改进方法，提升审计监督实效。当前，全面推进依法治国，审计监督任重而道远。审计机关要根据新形势、新任务、新要求，开拓审计思路，改进审计方法以，切实 履行审计职责。一是要有大审计的理念，加强上下级审计结合、业务审计与综合审计结合、国家审计与内部审计和社会审计的结合，采取整合资源、分式协作的方 式，改决审计力量不足的问题；二是要有大数据的理念，通过建立财政数据库、投资数据难库、政府编制数据库、土地管理数据库，加强数据分析，提高审计工作效 率；三是要有大局势的理念。审计查处和判断问题，要从查“四风”的要求出发，紧跟大局发展态势。如招待费审计的问题，不能只查招待费是否超标，要以是否超 财政核定标准、是否属赠送礼品、进餐是否“四证”齐全，是否属名烟名酒等为审计的标准；四是要有大权力理念。从经济角度看，部门的权力不仅仅表现在财务收 支上，更重要地表现在行政审批、项目立项和专项资金的分配和管理上，经济责任审计要紧紧围绕这些大权力，加强审计监督，实施权力制约。五是要有廉政从审的 理念。始终以廉政建设作为审计工作的一道生命线，加强自律，从严管理，村绝一切不廉政行为；六是要大方向理念，坚持为民审计、文明审计，促进社会经济的全 面发展。（雷友华）