新一轮预算改革大幕开启

　　问题倒逼改革

　　深化财税体制改革，首要内容就是改进预算管理制度，其重要性不言而喻。

　　我国的预算改革由来已久。据财政部有关负责人介绍，改革开放以来，特别是1995年预算法及其实施条例施行以来，我国预算改革取得显著进展。通过建立部门预算管理制度，实现了一个部门一本预算，完整反映了部门收支状况；通过实行国库集中收付制度改革，将所有财政资金纳入国库单一账户体系管理；全面取消预算外资金，将所有政府收支纳入预算管理；建立健全由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成的政府预算体系；推进预决算公开，不断加大公开力度；加强预算绩效管理制度建设，有序推进预算支出绩效评价工作。通过改革，初步建立了与社会主义市场经济体制和公共财政相适应的预算管理制度体系，预算管理水平不断提高。

　　“随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题。”这位负责人说，主要表现在以下方面：预算管理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建立；预算体系不够完善，地方政府债务未纳入预算管理；预算约束力不够，财政收支结构有待优化；财政结转结余资金规模较大，预算资金使用绩效不高；预算透明度不够，财经纪律有待加强等，财政可持续发展面临严峻挑战。

　　“上述问题的存在，倒逼预算改革。”刘尚希说，按照深化财税体制改革总体方案，预算管理制度改革应先行推进。通过改革，力争做到预算完整，公开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。

　　明晰改革总体方向

　　此次出台的《决定》，明确了预算管理制度改革的总体方向。

　　从改革的指导思想看，要点是遵循社会主义市场经济原则，加快转变政府职能，完善管理制度，创新管理方式，提高管理绩效，用好增量资金，构建全面规范、公开透明度预算制度，进一步规范政府行为，防范财政风险，实现有效监督，提高资金效益，逐步建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的公共财政制度。

　　在改革的基本原则方面，一是遵循现代国家治理理念。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力构建规范的现代预算制度，并与相关法律和制度的修订完善相衔接。健全财政法律制度体系，注重运用法律和制度规范预算管理，提高政府公共服务水平。二是划清市场和政府的边界。凡属市场能发挥作用的，财税优惠政策等要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。三是着力推进预算公开透明。实施全面规范、公开透明的预算制度，将公开透明贯穿预算改革和管理全过程，充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用，建设阳光政府、责任政府、服务政府。四是坚持总体设计、协同推进。既要注重顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，又要考虑外部环境和制约因素，实现与行政管理体制改革的有序衔接，合理把握改革的力度和节奏，确保改革顺利实施。

　　刘尚希说，“指导思想和基本原则的明晰，等于为预算改革定下了基调，可以确保本轮预算改革顺利推进。”

　　做好七项改革

　　“同深化财税体制改革总体方案相比，《决定》细化了预算管理制度改革内容。”财政部有关负责人介绍说，主要内容包括完善政府预算体系，积极推进预算公开；改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制；加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策；优化财政支出结构，加强结转结余资金管理；加强预算执行管理，提高财政支出绩效；规范地方政府债务管理，防范化解财政风险；规范理财行为，严肃财经纪律等七个方面，内容涉及预算编制、执行、公开和监督等各个方面。

　　“从七项改革内容看，很多措施都是创新之举。”刘尚希说，以完善政府预算体系为例，《决定》明确了“四大预算”（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算）的收支范围，通过建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，将政府的收入和支出全部纳入预算管理。《决定》首次提出要加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。同时，加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。

　　仔细梳理改革措施，新一轮预算改革亮点纷呈：

　　——实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。改进年度预算控制方式，一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。建立跨年度预算平衡机制，中央一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金。

　　——严格减免税管理，不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加强国有资本收益管理，完善国家以所有者身份参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。全面规范税收优惠政策，除专门的税收法律、法规和国务院规定外，各部门起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策。未经国务院批准，各地区、各部门不能对企业规定财政优惠政策。

　　——清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。大力清理、整合、规范专项转移支付，在合理界定中央与地方事权的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，属地方事务的划入一般性转移支付。对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消，其余需要保留的也要予以压缩或实行零增长，并改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。规范专项转移支付项目设立，严格控制新增项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。

　　——硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。全面推进预算绩效管理工作，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。

　　——赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制。对地方政府债务实行规模控制和分类管理，地方政府举债不得突破批准的限额。严格限定政府举债程序和资金用途，地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。建立债务风险预警及化解机制，财政部根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。建立考核问责机制，把政府性债务作为硬指标纳入政绩考核。

　　——严格遵守预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。

　　……

　　“如果说之前对预算改革措施还较为模糊的话，《决定》出台后一切就明晰起来了。”刘尚希说，从七项改革看，改革措施具体，改革要求明确。通过改革，可以实现强化预算硬约束、推进预算公开透明、有效防范和化解地方债务风险等目标，为2016年基本完成深化财税体制改革的工作任务奠定基础。（夏祖军）