PPP救场中国经济的三大待解难题

　　中国对政府和社会资本合作（PPP，public—private partnership）模式的推崇，在上周末达到顶峰。5月22日，中国国务院办公厅转发了一份关于在公共服务领域推广PPP模式的指导意见，这份文件由财政部、发展改革委和中国人民银行三部委共同拟定，并将PPP模式上升到李克强总理在政府工作报告中提到的打造“双引擎”的高度，这在多年从事PPP项目的专业人士看来实属罕见。

　　中国政府为何会如此看重PPP模式？当然首先是解决现实问题。2015年一季度中国经济依旧不甚乐观，高层稳增长的政策空间持续开启。而作为稳增长关键的公共产品和服务投资，此前依赖融资平台公司的大部分资金来源已经被切断，在财政收支紧张和地方债务高企的双重压力下，进一步投资受到很大限制，亟需一种补充资本的新机制。因此，以吸引社会资本为特点、已经在中国缓慢发展了几十年的PPP模式，此刻救场正当其时。

　　但引入PPP模式对中国经济的意义远不止救场这么简单。在公共服务领域，中国长期以来是政府主导投资的模式，其优点是集中力量办大事，速战速决；缺点则是不算经济账，预算软约束。导致的结果是：政府决定投资、政府花钱建设、政府决定价格、政府提供补贴，政府及其控制的国有企业，成为公共产品和服务投资、运营的主体，并通过地方融资平台为其输血，三者利益捆绑，责权利不分。这是中国十几年推动投资体制改革所试图解决的问题。

　　PPP模式能用新方式打破这种利益捆绑。办法是在不改变公共资产长期所有权的前提下，将政府从公共产品和服务的直接提供者身份中解放出来，变身为购买者，并设计一揽子机制来确保政府选择正确的花钱方向，花钱花得“量力而行”，并且买到的产品和服务“物有所值”；与此同时，将以往经营者无力提供足够产品和服务的市场，以特许经营或股权合作的方式，在一定时期内向社会资本开放，并同样设计一系列制度来保证这些资本有足够的兴趣、信心和耐心，以及足够的利益来加入这场游戏。

　　要达到上述目的，制度和机制的设计必须非常精巧，能否成功取决于三个因素。

　　首先是政府完成自身角色的转换。在由政府主导投资的时代，角色是多重的，政府既是投资项目的关联审批方，也是当地公共产品和服务价格的参与制定者，同时还是项目资金的筹措人和财政补贴的提供者。因此，政府对公共投资项目有极强的话语权，而地方国有企业是执行政府意志的首选，社会资本在参与这场游戏时，地位基本上是不平等的，不仅在价格制定和补贴获取方面困难重重，而且长期项目很容易受到政府换届的影响，此前签订的合同有时形同一纸废文。而PPP要求政府和社会资本之间是平等的谈判关系，市场化的合同需要得到有效地尊重，因此，政府的角色转换很有必要。

　　其次是公开、透明和清晰的利益划分。公共服务和产品本身是不盈利或者微利的，正因如此，才需要政府来提供，政府给予经营者的利益包括收费权、相关产业经营权和财政补贴等。以往政府包揽投资的弊端在于，这些公共服务和产品的成本和收益成为一个暗箱，成本的消化和利益的分配只在政府和国有企业之间私相授受。由于企业的亏损很难界定为本身效率低下，还是项目盈利空间狭小，政府需要承担的责任因此被无限放大。而PPP模式则需要建立政府与经营者对公众的信息公开制度，通过谈判厘清政府和社会资本各自需要承担的责任和义务，让社会资本对可能的收益和损失了然于心，从而放心地投入资本和精力，专心地提供产品和服务。

　　最后是建立市场化的融资渠道，这也是投融资体制的“最后一公里”。前面提到政府主导投资最大的问题就在于预算软约束，即投资项目支出远远超出地方政府财力可以承受的程度。以往解决这个问题的办法是建立地方融资平台公司，通过银行贷款、发行城投债和项目债来弥补财政资金的缺乏，但用政府信用隐形担保的这些融资渠道，带来了地方政府债务规模的膨胀，甚至最终不得不由中央政府来部分兜底。建立PPP模式就是希望将政府信用从融资渠道中剥离，完全按照企业自身规律运转，政府资金通过基金等形式注入到项目中，但这需要市场对其有一定的适应过程，在传统融资渠道如银行等尚存疑虑时，需要培育新的融资方式以替代之。

　　之所以从2013年起国家就开始推行PPP模式，却始终难见成果，2014年PPP项目签约率甚至不足两成，原因就在于上述三大疑问仍然没有得到很好的解决，致使社会资本仍在观望和等待。虽然PPP已从国家层面得到背书，但各行业实际情况不同，需要相关部门具体问题具体分析，依据国务院通知制定与行业特点相适应的解决方案，这些解决方案的核心，乃在于能否回答社会资本对PPP模式的上述三大疑问。如今已是2015年中期，中国经济的下行压力正在加大，能否真正实现稳增长落地，中国政府在PPP方向上的努力正在试图给出答案。（胡家源）