浅谈政策跟踪审计——以浙江“五水共治”为例

〔摘要〕审计职能随着形势的发展而变化，从过去审资金、审项目、审权力，到现在的审政策。本文是以浙江“五水共治”为例，对政策跟踪审计的方向、目标、内容、方法进行了阐述，从而促进在审计过程中能更好的把握政策来做好跟踪审计。

〔关键词〕政策跟踪 方向 方法 组织模式

政策跟踪审计是指国家审计机关和审计人员对于国家出台的相关政策的实施，相关政策实施所需资金的筹措、使用、管理及其绩效情况，在一个相对较长的时间里持续开展审计监督的活动。

政策跟踪审计不同于一般意义上工程项目跟踪审计，它有其独特的功能和内涵。首先，政策跟踪审计不同于政策制定和执行部门对政策实施过程进行跟踪检查和情况反馈的活动，其本质是审计，是国家审计机关的一项专门性审计监督活动。因为它与政策制定和执行部门没有利害关系，这就决定了政策跟踪审计对政策及其执行情况的监督工作能够独立地、客观公正地进行。其次，政策的制定和执行通常涉及多个部门和多个层次，由审计部门开展跟踪审计监督更具整体性和系统性，可以避免部门和层级之间利益纠葛和矛盾对政策执行情况评估造成的不利影响，从而确保跟踪审计反映问题和提出意见建议的协调性和完整性。然后政策跟踪审计不是政策调研，也不是社会调查，必须遵循《审计法》和《国家审计准则》规定的审计程序和职责进行。因此，与常规审计项目一样，政策跟踪审计也必须实行审计项目计划、管理、审理，出具审计报告，对审计发现的违反财政财务收支的行为应进行审计处理处罚，发现严重违法违纪、涉嫌犯罪线索的，还要移送纪检监察、公安检察机关加以处理。最后政策跟踪审计必须坚持审计监督的基本要求，发挥审计的预防、揭露、抵御等建设性作用，揭示政策执行过程中不同阶段出现的问题，促进相关政策不断完善。

一、政策跟踪审计——五水共治审计背景

当今浙江，同时面临几大问题：“水多了”——洪涝灾害频发；“水脏了”——水污染严重；“水少了”——水资源短缺。由此导致“江南水乡喊渴了”、“山依然青而水不再秀”的局面，严重威胁着浙江人民的生命安全、生产安全和生态安全。基于此，省委、省政府审时度势，及时作出了治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水的战略部署。“五水共治”具有重大战略意义，必须予以大力推进。

从目前来看，水资源污染主要有两种：一种是自然污染，另一种是人为污染，当前对水资源危害较大的是人为污染，水污染主要根据污染杂质的不同而导致，水多，水少，水脏，水浑，如今却因为工业、农业和生活弃物排倒于水中，导致本身紧缺的水更加稀少了。

二、政策跟踪审计——五水共治的审计方向

政策上要做到了解政策、理解政策、吃透政策；跟踪上

要做到资金跟踪、项目跟踪、实地跟踪；落实上要做到制度落实、责任落实、整改落实。

政策上可以注重三方面进行学习，一是省、市领导的讲话精神、二是省、市/县已出台的各项政策，三是审计对象出台的管理办法及规章制度，把政策措施家底摸清楚，列出政策措施清单。

跟踪上在资金跟踪方面应做好对财政投入的专项资金及项目实施单位投入的资金的分类分项目整理、资金使用的合理合规性分析；在项目跟踪方面可以从工程项目立项决策阶段、建设实施阶段、竣工验收阶段进行项目资料查看；在实地跟踪方面应注重纸质项目资料与现场实地踏勘的分析比对，进行相关工程成效的实地测试。

落实上应注重提出切实可行的审计建议，对被审计对象进行整改时能够明确方向，完善制度、落实责任、整改落实。

三、政策跟踪审计——五水共治审计目标

（一）摸清基本情况。掌握“五水共治”资金需求与实际筹集、投入情况，掌握“五水”项目实施进展情况，分析评价“五水共治”政策落实情况以及工作取得的成效。

（二）揭露突出问题。重点揭露“五水共治”领导小组成员单位履行职责情况，重大资金违规违纪情况和重大项目进展情况，“五水共治”总体目标和阶段目标完成情况，以及长效管理体制机制等方面存在的突出问题。

（三）促进制度建议。结合跟踪审计调查掌握的情况，重点围绕“五水共治”中心工作，提出有深度、有分量、有层次的审计建议，为当地政府更好地开展治水工作当好参谋。

四、政策跟踪审计内容

（一）“五水共治”资金层面总体情况

1、从本级财政部门了解项目资金筹集、使用情况。在资金筹集方面主要是对省、市、县及捐赠资金的总体情况进行了解，确定资金的来源及筹集的比例。对资金的使用情况对其项目分类情况进行结构性分析，可根据资金量确定审计项目重点。

2、从镇街了解项目资金的投入情况。分析与财政投入的占比情况，分析投入的合理性、真实性及完整性。

（二）“五水共治”选择审计项目的建设情况及以往审计项目的后续开展情况

主要根据本级政府出台的长远规划及年度工作任务来进行确定，审计要有选择的确定重点项目来确定审计项目对象，同时也可以根据民众所关心的热点、重点项目来进行选定。根据项目来确定审计内容。

在项目审计阶段就选取明确指标衡量项目成果，如：农村污水处理可按受益人口、道路车流量，供水量来判断项目执行的效果；畜禽清养关停补偿资金按文件规定、补偿内容、补偿形式进行横向与纵向的比较。

政策跟踪审计通常需要追踪。政策效果显现具有时间上的滞后性，执行中常常存在调整和变更。因此在选项目进行实施的同时也要回头看，对以前年度审计的项目其后续开展情况进行审查，保证审计项目的连续性，做到有始有终。

（三）长效机制建立和落实情况

审计当地“五水共治”相关制度是否完善，“河长制”是否按要求建立并切实履职到位，部门职责是否明确，督查制度是否落实到位，考核办法是否科学有效，有否制定适用的处罚规定。

（四）目前主管部门及实施单位存在的困难和建议

向主管部门及实施单位了解他们目前存在的困难以及行之有效的建议，结合审计项目查看这些情况，对确实存在的困难及良好的建议可以通过利用审计成果的方式向上级部门进行反映，便于加强部门之间的沟通和管理。

五、政策跟踪审计方法

（一）高度重视审前调查和目前已出台政策的总体把握

首先是要研习五水共治已出台的政策及相应的水治理及水环境保护的法律法规。其次是去被审计单位进行审前调查，包括为五水共治出台的政策及项目管理办法，五水共治项目开展的具体流程。最后是再此基础上进行公析后到相关部门去获取数据。

言而总之，在资料获取和总体把握方面，应尽可能做到全面，完整和客观，在充分调研的基础上，确定关键的问题点，以此确定具体的审计项目及实施步骤，审前调查的是否透彻也是项目成败的关键。

（二）结合项目的总体情况确定抽查样本

在了解面上的总体情况后，确定重点项目及抽查涉及的单位，可从资金量、工程量、拨付对象入手进行项目的选取。

（三）综合利用多种渠道、多种方式获取有关指标

如：水质情况，去环保部门了解相关测试结果及有关指标；水治理满意度情况，可联合统计部门进行设计问卷，向人民群众去了解水治理满意度；工程项目本身的优缺点进行比较，找出劣势的地方作为审计外业调查的方向。

（四）充分利用新技术手段

在大数据时代，加大数据分析，充分利用计算机审计技术进行相关的数据分析。充分利用现有的媒介（报刊、电视、杂志、网络）了解现在日益突出的水治理项目问题。可以从时间，数量、金额上，如：受益农户数、建造成本等，什么样的数据能说明政策执行的效果，就是审计评价的依据。但要充分考虑政策效应产生的长期性和复杂性，客观评估审计风险。

六、审计组织模式

（一）审计机关交叉、上审下进行的模式

这样做的目的也是保证审计的独立性，在做项目时不受当地政府的干预，保证对审计项目做出客观公正的评价，同时也不受一些审计固有思维的限制。

（二）国家审计、社会审计、内部审计联动模式

良好的国家治理体系应是政府、市场与社会三者各归其位、协调互补，开展审计项目也是如此，我们应当充分利用审计资源，可以通过由内到外的审计模式，从实施单位的基层内部审计机关先开始项目试点，利用社会审计进行相关专业性的审计协助，由国家审计统一进行项目部署，做好国家审计、社会审计、内部审计的有效联动。

（三）跨部门、跨行业、聘请专家模式

由于五水共治的审计项目涉及到多个部门，工作也涉及到方方面面，那么把各个部门都融入到审计当中去，能使审计的效益发挥到最大，现在审政策不仅要审政策的执行是否有力，而且要审政策本身是否科学合理。从审计的标准转变到审计对象，缺乏规范的体系，缺乏技术指导的方法，缺乏经验，那么我们可通过跨行业、聘请专家的审计模式来弥补做审计项目专业问题的短板。

对五水共治的政策跟踪审计最终目的是要把水的问题给治理好，管理好，解决好，那么需要我们每一个人炎黄子孙去共同的守护，这也是我们每个人的责任和义务，只有我们共同做好，从自我做起，从身边做起，大自然才能还给我们一片“青山绿水”。（陈静）