政策措施落实情况审计探析

2014 年10月，国务院发布《加强审计工作的意见》，明确要求审计机关要对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况进行审计。传统审计的范畴往往局限于财政财务 收支的审计，而政策落实情况审计将审计监督提升到国家治理的层面，是党和政府赋予审计机关的新任务、新要求，无疑大大拓展了审计的广度和深度。结合审计实 践，要做好政策措施落实情况审计，笔者认为应从以下几个方面着手：

一、以政策目标为牵引，审计目标与之有效衔接

政 策是国家为管理经济社会等各项事务，通过法定方式制定和出台的各项指导方针、应对策略、奋斗目标、行动原则、建设任务以及工作措施的综合。政策的目 的是指引和规范当前经济社会的发展方向、具体行动及目标，以解决一定时期经济社会发展中存在的主要问题和矛盾，调整经济和社会结构及利益分配格局，促进经 济社会的持续健康发展，实现国家的良好治理。要做好政策措施落实情况审计，吃透政策是关键。审计人员要认真学习相关文件，熟悉政策出台的背景、政策预期的 目标，实现路径、主要措施、主要环节等，紧密围绕政策目标开展审计，做到审计目标与政策目标的有效衔接。

二、以政策落实为主线，审计机关做好上下联动

政 策措施要真正“落地生根”，需要在纵深两个层面展开：一是纵向的，政策措施从中央到地方的逐级分解和下达；二是横向的，政策措施在部门间的任务分解和执 行。从横向层面来看，政策措施的落实是一个闭环周期，包括政策分解→制定规划(计划)→资源投入(安排项目及资金)→组织实施→效果评价→政策调整（修 订）。从政策措施落实的轨迹看，政策措施落实主要分为政策分解环节、计划规划环节、项目及资金分配环节、资金使用环节、和评估环节。

要 做好政策措施落实情况审计，需要各级审计机关以政策落实为主线，抓好关键环节，上下联动，形成合力。对国务院各有关部门的审计，要重点关注目标任务的分 解、政策措施的细化等方面，解决好落实政策措施的“最先一公里”问题；对省级部门的审计，要重点检查承接国务院和有关部门的工作任务和相关措施，以及对市 县的分解、部署情况，解决好落实政策措施的“中梗阻”问题；对市县的审计，要重点检查承接省级各项工作任务的落实情况，解决好政策措施落实的“最后一公 里”问题。只有上下级审计机关通力配合，才能更好地掌握政策措施落实的全貌，找出政策措施落实中存在的主要问题和解决办法。

三、以权力运行为着眼点，聚焦审计的重点

地方政府及部门能否在部门间科学分解政策措施任务，各部门能否合法、规范、有效地推进政策措施的执行，对于政策的“落地生根”具有举足轻重，因此是政策措施落实情况审计的重点。

地 方审计机关要全面梳理本级政府各部门承担各项政策措施任务情况，结合部门“三定方案”确定的部门职责，逐条核实部门制定具体落实措施、任务分解、工作开展 和完善制度保障等情况[1]。一是重点关注各部门是否制定了切实可行的政策落实措施、是否能及时分解任务，是否确定了具体的责任人，是否存在政策措施落实 过程中不作为、慢作为等问题。二是重点关注各项分解任务的落实措施是否切实可行，是否具有可操作性等问题。三是跟踪部门内部任务落实流程，重点核实各项任 务的完成情况。根据相关文件规定的任务和部门分解落实的各项具体措施完成时限，逐项核实任务完成情况。深入分析任务未按时完成或未完成的原因，被审计单位 对于未完成的任务有无下一步工作计划和安排；是否存在任务落实暂时搁置的问题，审计分析搁置的原因，按照业务流程找到问题搁置或进展缓慢的节点，明确责任 主体。

四、以规划计划为抓手，找准审计的切入点

规划尤其是各项专项规划是经过法定程序设计的各项事业发展计划，规定了一定时期某项事业如保障房、重大水利设施、城市基础建设的主要目标、任务和项目分布，是各级政府项目建设及资金安排的重要依据，因而是政策落实情况审计的主要切入点。

五、以项目和资金为依托，做好重点延伸审计

政策措施的落实，最终落脚为项目布局和财政资金的投入。因此，政策措施落实情况审计要以项目和资金为依托，以政策落实相关的重大项目实施、重点资金使用为主线，做好相关项目和资金的延伸审计。

审 计机关要充分发挥传统财政财务收支审计的优势，审查项目的设立及布局是否合理，是否与政策协调一致，专项资金设立目标是否明晰，资金分配方法是否科学，资 金是否及时足额下达，是否存在重大项目进展缓慢等影响政策措施“落地”的问题。另外，在资金使用环节，主要审计与政策执行相关的专项资金的使用是否符合规 定的范围和用途，是否存在截留、挪用、弥补办公经费不足等违规行为。对于大型的建设项目，主要审计建设资金专款专用和专账核算情况、工程款支付及建设单位 管理费使用情况；项目履行基本建设程序和执行招投标法规情况，重点检查建设项目执行前期立项审批、竣工验收程序、施工和材料设备采购招投标以及合同签订情 况；工程建设管理和概算执行情况，重点检查项目质量控制、成本控制和工期管理情况。

六、以问题和绩效为导向，促进审计问责及整改

政 策措施落实情况审计要揭露和查处政府机关和部门在政策实施中存在的主要问题，深入查找问题背后的体质机制原因，重在反映政策措施落实不到位的责任主体，是 人为因素还是制度因素，并提出切实可行的审计建议，督促被审计单位落实整改。另外，政策措施落实情况审计还要科学评价政策措施的实施效果，分析评估 各项政策进展情况及成效，为政府修订和完善政策提供依据。

七、丰富审计方法，提高审计质量

工 欲善其事，必先利其器，要实现审计目标，需要探索新的审计方法。在政策落实情况审计中要针对政策特点，灵活运用审计方法。对于时效性较强的政策执行情况， 强调审计的及时性；对于周期较长的政策执行情况审计，要强调审计的连续性；对呈现阶段特点的公共政策，强调审计的适时性。另外，在审计中要做到各种审计方 法的有机结合。比如，资料检查与重点项目现场审计相结合，了解项目落地和资金保障情况；设计调查表与召开座谈会相结合，及时掌握各种动态情况；政策落实情 况审计与其他在审、已审项目相结合，整合多方面的资料和资源；抽样审计与全面审计相结合，做到点面结合，突出重点。

八、提高人员素质，扩大审计成果

政 策措施落实情况审计内容多、情况复杂，要想取得好的审计成果，需要从宏观、微观两个方面着手，目标要高、工作要实，这对审计人员提出了更高的要求。而往往 我们的审计人员，多出身于财会专业，擅长于财政财务收支的审计，面对新的审计领域，往往力不从心。要提高审计人员的综合素质，需要从以下几个方面着手：一 是要加强政策理论学习和培训。审计人员只有不断学习，将新政策熟稔于心，才能做到手中有粮，心中不慌。二是要丰富审计人员结构。政策措施的落实情况审计不 仅需要财务审计人员、更需要工程、经济、政策、规划等多方面的人才，各种背景的审计人员知识及能力互补，才能碰撞出新的审计思路，迸发出好的审计方法。三 是要积极引入外部专家。为解决审计领域多样性与人员知识结构单一之间的矛盾，最现实可行的方法就是引进“外脑”，将各个领域的专家引入审计工作中来，帮助 审计人员更快的去伪存真、理清审计思路、抓住审计重点。（赵华 闵志刚）