深化重大政策措施（以下简称政策）跟踪审计效果的若干思考

2014年8月以来，全国审计机关根据党中央国务院的决策部署，积极开展“稳增长、促改革、调结构、惠民生”等政策措施落实情况的跟踪审计，不断加大对重点工程、重大政策、重要措施的审计力度，及时揭露不作为、慢作为、乱作为的典型案例，推动了中央各项政策措施的贯彻落实，为促进国家治理现代化和国民经济健康发展发挥了积极的作用。本文结合近年来的审计实践，从理论与实践的结合上，谈谈深化重大政策措施（以下简称政策）跟踪审计效果的若干思考。

一、聚焦审计重点，推动政策落实到位

（一）加大对重大政策的制定、落实、绩效等情况的分析研究力度。重大政策涉及财税、金融、产业等国家政策，关注这些政策的制定、落实及绩效是政策跟踪审计的重要内容。

一是分析研究政策目标制定的科学性。相对于经济社会的发展变化，政策的出台、执行及效果客观上存在一定的滞后性。因此，审计机关应重点关注政策制定本身是否科学、合理、及时，是否符合客观实际，是否有利于推动经济社会科学发展。对审计中发现不科学、不完善及缺乏操作性的政策应及时予以揭示反与映，提出审计建议，促进政策完善。

二是分析研究政策目标的协调性。政策是否协调与配套，是影响经济社会可持续发展的重要因素，审计机关应将此作为审计关注的重点。一方面，关注短期政策与长期政策之间是否协调，及时揭示和反映不符合经济社会长期发展的短期政策；另一面，关注同一政策的连续性与稳定性，对前后矛盾的政策应及时揭示与反映。同时，还要重点关注财政、金融、投资、土地及相关产业政策之间的矛盾或不协调问题，提出修订、完善相关政策的审计建议，促进各项政策的协调配合，形成政策合力，发挥政策的整体功能。

三是分析研究政策执行的效率性。政策是否有效执行，是检验政策目标实现的重要标准。一方面，关注有令不行、有禁不止等拖延政策执行的情况；另一方面，关注上有政策、下有对策，缩小或扩大政策执行范围等变通执行政策的情况；同时，还要关注配套政策不落实、政策执行机制不健全、责任追究制不完善等影响政策执行效果的情况。

（二）加大对重点工程项目落实及重点资金保障等情况的审计力度。为推动宏观经济政策目标的实现，国家每年都有计划地安排了大量的工业、交通、能源等重大公共基础设施项目。这些项目既是政策实施的重要载体，也是政策发挥作用的着力点，同时，还是促进供给侧结构性改革和“三去一降一补”任务落实、推动经济结构转型升级的重要举措。

一是突出工程立项及项目审批的审计。一方面，从国家发改委、财政部、国土资源部等中央部门了解重点项目规划、审批、任务分解等内容，掌握各类项目的布局、规划、分配等总体情况；另一方面，从地方政府及其相关职能部门了解各种项目的立项、可研、设计及申报等具体情况，促进规划的科学性、立项的合理性及资源配置的效率性。

二是突出工程建设及质量的审计。一方面，审计调查地方政府的土地规划、征地拆迁、项目立项、环境评估等前期相关手续办理情况；另一方面，调查工程招投标、工程进度、质量监督及投资完成等情况。对审计中发现重大项目建设严重滞后、虚假立项套取资金、质量事故等问题在区分责任的基础上，提出完善制度、追究责任等审计建议，推动项目的顺利实施。

三是突出重大资金到位使用情况的审计。在政策跟踪审计中，加大对各级财政资金的审计力度，重点关注与稳增长、调结构政策密切相关的预算资金下达、拨付及使用情况，及时揭示并纠正资金滞留、沉淀、闲置浪费、挤占挪用等问题，切实发挥资金在重大项目建设中的保障性作用。

四是突出工程绩效及政策目标实现情况的审计。重大工程建设的顺利实施是实现各类政策目标的关键，也是提升政策综合效率的重要途径。现阶段应关注：工程是否如期建成、是否存在重大安全隐患、投资是否严重超概算、项目建成后是否及时投产并产生效益，是否实现预定的政策目标等问题。对未如期完工项目及未产生效益的“半拉子”工程及“钓鱼”工程，注意从体制、机制、管理等层面分析原因，提出相关审计建议。

当前情况下，要把“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”作为审计的重中之重，并对相关的政策及落实情况进行综合性分析研究，促进各项政策的落地、生根、开花、结果。

（三）加大对中央“简政放权”政策措施落实情况的审计力度。取消和下放部分行政审批事项，推进简政放权是促进中央重大政策贯彻落实的重要内容，也是处理好政府与市场关系，进一步发挥市场在资源配置中起决定性作用的重要举措。

一是审计调查2013年以来国务院取消下放的行政审批事项的落实情况。对取消的行政审批事项，主管部门是否切实履行职责，加强事中事后监督和服务；对下放的行政审批事项，是否完全下放。核查地方承接国务院下放的行政审批事项后，是否结合本地区实际制定相关审批办法。

二是审计调查国务院关于清理国务院各部门非行政许可审批事项的通知的落实情况。检查中央部门和地方政府是否制定具体清理工作方案，检查非行政许可审批事项是否取消，对面向地方政府的非行政许可审批事项是否分情况提出取消、下放或调整为政府内部审批事项的意见。

三是审计调查国务院关于严格控制新设行政许可的通知的落实情况。核查部门和地方政府是否存在违法设立行政许可、增设行政许可条件，以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式，变相设定行政许可，以及违法设定行政许可收费或借行政许可变相收费问题。

通过对上述“简政放权”审计调查，进一步推动政府转变职能、规范权力运行、释放市场活力的各项政策落实到位。

二、创新审计思路，不断提升审计效果

政策跟踪审计与传统审计的组织模式相比，具有立意的宏观性、内容的多样性、思路的创新性、组织的科学性、审计的联动性等特征，要求审计机关树立全国“一盘棋”的思想，注意从宏观上把握政策的总体情况，用全局的观点统筹审计工作，克服“就事论事”、“盲人摸象”的局限性，发挥审计的综合性监督作用。

（一）完善审计组织方式，构建运行高效的审计模式。

一是分层次构建审计信息平台，探索纵横联动的运转机制。根据审计需求，构建审计署（含派出机构）、省、市、县四级政策跟踪审计的信息平台，逐级建立以政策跟踪审计为主体，以其它专项审计为侧翼的组织机构，把所有审计项目统一纳入政策跟踪审计的范畴。同时，根据审计分工，分级采集与政策相关的规划、项目、资金等数据，构建“上下联动、横向贯通、快速反应、运转高效”的审计运行机制。审计署统一采集中央部门相关数据的总体情况，按系统分类下达至省级审计机关，再由省级审计机关逐级下达市、县审计机关，在此基础上，各级审计机关结合当地经济社会发展实际情况，有计划、重点、有效果地开展政策跟踪审计。

二是实施六个统一，探索“大兵团式”审计作战模式。按照“审计计划统一、工作方案统一、实施时间统一、组织方式统一、处理标准统一、社会公告统一”六个统一要求，对现有审计力量进行整合，优化资源配置，集中优势兵力，实施“上下联动、分级负责、协同配合”的“大兵团式”作战模式。集中力量揭示宏观经济运行中的带有全局性和普遍性的重大政策落实问题，进而实现全国审计工作的优势互补、协调发展、整体推进。

（二）创新审计枝术方法，构建计算机审计模式。

按照政策跟踪审计的总体要求，进一步加大计算机运用审计的力度，并将计算机审计全方位地运用到政策跟踪审计的全过程，推动审计手段的现代化。

一是探索以“数字化”为特征的计算机审计。适应政策跟踪审计发展要求，加快信息化建设步伐，分层次建立综合性的审计信息数据中心，打造数据指挥团队和数据分析团队。按财政、金融、投资等专业构建计算机审计模型，探索“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方法，充分利用各种数据进行分析研究和计算机仿真预测，揭示重大政策贯彻落实中存在的苗头性和倾向性问题。

二是探索以“在线审计”为特征的联网审计。逐步建立网络信息环境条件下政策跟踪审计的模型与方法。通过与地方政府相关部门及建设单位的网络联系，实施建设项目在线动态审计监控，在把握总体情况的基础上，将重大项目的立项、可研、申报、审批、建设、运营及绩效等内容纳入在线审计的范围，并对重点建设项目的每个环节实施动态跟踪，及时发现问题、提出审计整改建议，把问题解决在项目建设的过程之中。

三是探索以“变化趋势”为特征的趋势分析审计。依据经济活动变化趋势，将若干经济活动数据直接导向电子表格，运用计算机转换及超级连接等功能将表格数据自动生成趋势变化图形，并将数据的异常变化或异常现象，列为审计重点。运用这一方法，有利于评估一类或若干类政策落实的总体特征，通过综合分析快速地找出政策执行中的异常现象，从而增强分析问题的针对性。在此基础上，客观、公正地评价政策执行的绩效水平，为完善政策提供可靠的参考依据。

（三）加大风险隐患控制，探索审计审理新模式。

政策跟踪审计具有“点多、面广、线长”等特点，加之时效性强，专业要求高，风险隐患大，对审计人员而言是一种严峻的挑战。为应对挑战，有效地规避、化解可能出现的风险隐患，在坚持依法审计、文明审计的前提下，还要结合不同审计项目的特点建立完善的审计质量控制制度，实施审计质量全过程控制，探索审计审理模式的创新。

一是探索审计审理过程介入。积极转变审理方式，探索由传统的事后审理向事前、事中审理转变，把审理工作融入到审计过程之中，问题解决在审计过程之中，风险控制在审计过程之中，拉动审理关口前移，促进政策跟踪审计质量的不断提高。

二是探索“引领式”的审理模式。积极拓展审理内容， 把审理扩大到对审计工作方案、审计实施及审计文书的全面审理，并对审计实施方案的科学性、审计内容的完整性、审计取证的严密性、审计文书的规范性、审计建议的针对性等方面进行评估，提出规范审计、防范风险的审理建议。

三、正确处理三个关系，推动政策跟踪审计的不断深化

加强政策跟踪审计，是审计机关的重要政治任务，是发挥审计在党和国家监督体系中重要作用的基本要求。当前情况下，应正确处理好三个关系：

（一）战略与战术的关系。从战略上看，政策跟踪审计是国家监督体系的重要组织部分，是促进国家治理现代化的一项十分重要举措，对推动经济社会可持续发展产生积极的推动作用。从战术上看，政策跟踪审计是推动各项政策落实、实现宏观政策目标的着力点和具体措施。因此，必须从战略与战术的角度重新思考和审视这项工作的重要意义，把每项政策或每个项目放在宏观经济运行的大框架中进行考察与分析，将其视为宏观经济运行中的一个链条、一个细胞、一个有机组成部分。审计实施中应注意将微观审计中发现的问题提升到宏观层面和全局的高度进行考察研究，深度分析存在的突出问题，提出切实可行的审计建议。

正确处理战略与战术的关系，必须坚持“把握总体、统筹兼顾，突出重点、注重实效”原则，善于抓住事物的主要矛盾或矛盾的主要方面，审计机关应坚持从实际出发，紧密结合当地经济社会发展实际开展工作。现阶段，要特别注意对政策落实情况的总体把握，始终坚持把财政政策与货币政策跟踪审计作为主线放在更加突出的位置，以两项重大政策落实情况的审计带动其它项目的审计。特别注意对重大审计事项的准确把握，密切关注“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”，突出重点领域、重点产业、重点单位、重点项目及重点资金的重点审计，从宏观与微观两个方面揭示问题。

（二）规定动作与自选动作的关系。政策跟踪审计实施“全国一盘棋”的组织模式，要求各级审计机关按照审计署的统一部署开展工作。由于各地经济社会发展水平的差异性，不同地方的经济结构及发展状况各有其的特色。因此，在审计实施中，各级审计机关在积极完成审计署统一下达“规定动作”的同时，应从当地经济社会发展实际出发，突出地域特色，选准“自选动作”，重点选择制约、影响中央政策落实的重点领域或重大项目开展审计，注意揭示越位、借位、缺位乏等问题，促进令行禁止、政令畅通。

正确处理规定动作与自选动作的关系，有利于调动中央和地方审计机关两个方面的积极性。实施统一审计组织模式，统一完成规定动作，便于集中审计力量形成拳头效应，从而揭示系统性或全局性的重大问题，防范可能出现的统性风险和区域性风险问题，有利于从体制、机制、制度层面分析原因，促进宏观政策的不断完善。选准规定动作，有利于突出地域特色，锁定重大政策落实，揭示影响当地经济社会发展的倾向性、典型性问题，促进政策目标的顺利实现。

（三）审计成果与审计整改的关系。审计成果是审计机关通过审计实践最终形成的审计结论与审计建议，主要体现在两个方面：一方面，揭示少数地区和单位在政策落实中存在的不作为、乱作为等突出问题，促进其整改；另一方面，反映主动作为、积极作为的地区和单位，促进其总结经验，推动改革创新。审计整改是审计成果运用的最集中体现，也是审计发挥监督作用的根本目的。审计整改是否到位关系到审计价值的实现与政策贯彻落实的直接效果。

正确处理二者之间的关系，审计机关既要创新思路、积极探索，努力实现审计成果的最大化，又要把审计整改作为推动审计成果运用的重要抓手，将跟踪审计与促进整改结起来，从根本上促进各项政策的落实到位。具体说，审计机关要重点推动以下工作：

一是推动建立整改工作机制。通过推动相关地区和单位建立问题台账与责任清单的方式，逐项落实整改内容，列出具体的整改时间、措施及责任人员清单，建立审计问题整改的长效机制；二是推动建立完善责任追究制。加大责任追究力度，对屡审屡犯、整改不积极或拖延整改的地区和单位的主要领导及直接责任人依法进行责任追究；三推动强化跟踪监办，各级审计机关应及时组织审计整改回头看，各地区、各部门应结合自身存在的问题认真对照检查，举一反三，及时整改存在的问题，通过整改促进各项工作；四是推动完善制度，针对审计发现的问题制定、完善相关制度，用制度规范、约束发生问题的机率，规范权力运行，提高贯彻执行国家重大政策的自觉性，不断巩固和深化政策跟踪审计的效果。（康俊廷）