关于开展政府决算草案审计若干问题的思考

2014年8月31日， 第十二届全国人大常委会第十次会议通过关于修改预算法的决定，首次将审计机关对同级政府决算草案审计写入法律。之前，审计法明确规定的“同级审”和“上审 下”审计职责，赋予审计机关对下级政府决算和同级政府部门决算审计职责，但缺乏对同级政府决算开展审计的法律授权。针对上述情况，就预算法修订背景下开展 政府决算草案审计简单谈一下个人的观点。

一、政府决算草案审计的涵义

一 是明确政府决算草案审计中的若干概念。做好政府决算草案审计，首先要明确几个概念。个人认为应从政府决算、政府决算草案、政府决算草案审计三个方面入手。 政府决算是指政府各部门按照法定程序编制的，用以反映经法定程序批准的年度预算执行结果的政府预算总结报告，是一定预算年度内政府预算收入和支出的最终结 果，也是政府的经济活动在财政上的集中体现；政府决算草案是指各级政府编制的未经法定程序审查和批准的预算收支的年度执行报告；政府决算草案审计是各级审 计机关对本级财政部门编制的政府决算草案在报政府批准前进行审查和发表意见的审计行为。是以财政决算报表为基础，通过对构成政府财政决算报表各个项目内容 的检查评价政府决算草案的真实性和完整性，并从总体上发表审计意见。政府决算草案审计是规范本级预算执行、加强预算管理、促进政府决算真实完整的一个重要 手段，也为当地经济决策提供参考。

二 是明确决算草案审计与预算执行审计的区别联系。预算执行审计是决算草案审计的基础，决算草案审计是预算执行审计的结果和重要补充。从联系来看，政府决算是 预算执行的结果，预算执行是政府决算的过程。决算草案审计与预算执行审计都是以相关的财务会计资料为载体，对政府的财政财务收支活动真实、合法和效益性进 行的检查，审计中依据的政策法规、分析与预算的差异情况、评价财政资金的使用效益方面检查内容大多是相同的。在推动财政体制改革、维护财经秩序的目标是一 致的；从区别来看，预算执行审计的重点内容为预算指标分配是否合规、下达是否及时，资金拨付、使用是否高效，财政管理是否规范。政府决算草案审计重点向政 府反映财政部门编制的决算草案的真实性、完整性、充分性。

二、政府决算草案审计的开展情况

根据目前掌握的已公开的资料来看，受限于法律法规的不完善，地方审计机关开展同级财政决算草案审计的情况较少。而从中央来看，2011年审计署颁布的“十二五”审计工作发展规划中提出：“要探索创新审计方式和方法，坚持预算执行审计与决算（草案）审签相结合，深化预算执行审计，全面开展部门决算（草案）审计，力争2012年底前建立决算（草案）审计制度”。当年审计署首次对2010年中央决算草案开展了审计，并首次写入审计工作报告。此后连续四年，公开的审计工作报告中均涉及了中央决算草案编制的审计内容。但从公开的报告内容来看，较为简单。归纳起来，一是决算草案编制的程序、时限、方法以及调整事项等不够完善。如2011年财政部先编制中央决算草案，经全国人大常委会批准后，再调整实际发生的会计账目，不符合规定的决算编制程序。二是决算草案编制的完整性上需要改进。如2012年决算草案未上报决算资产负债表，未反映国有股权、固定资产等资产及负债情况。三是决算草案编制中存在影响收支真实性的情况。如2010年未及时清理以前年度已取消的烟草专营利润、国有土地有偿使用基金、政府住房基金、水运客货附加费等4.52亿元。四是支出科目编报不科学。如2014年决算草案未按经济性质分类编列一般公共预算支出。五是对决算草案进行简单总体评价，如2013年中央财政预算执行总体情况较好，决算草案编制较为规范，但各类预算收支划分还不够清晰，预决算的完整性和准确性有待进一步提高。

三、政府决算草案审计内容

政府决算草案审计的根本法律依据是新预算法，那么政府决算草案审计的目标和重点内容也应参考新预算法。

（一）政府决算草案审计的目标

根据新预算法“第七十五条编 制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时……”的要求，政府决算草案审计的目标可归纳为编报程序的合规性、决算 数据的真实完整、决算公开的科学充分、草案总体的客观公正。之所以将总体评价财政部门出具的决算草案是否客观公正作为审计目标，是因为决算草案审计除了对 报表进行审计外，还要对决算草案进行分析，对其进行整体性评价。

（二）政府决算草案审计内容的参考依据

主要参考新预算法中的决算草案编制的明确要求以及新预算法中要求人大重点关注的决算草案内容也应作为决算草案审计内容的参考依据。同时涉及《中华人民共和国 各级人民代表大会常务委员会监督法》、《财政总预算会计制度》以及地方各级出台的关于加强预算决算审查监督的法律法规等。如新预算法中，“第七十五条…… 决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。”、《财政总 预算会计制度》及其补充规定“第五十八条各级各预算会计，在会计年度结束前，应当全面进行年终清理结算。年终清理结算的主要事项如下：一、核对年度预 算......二、清理本年预算收支......”等等。

（三）政府决算草案实质性审计内容

一是合规性审查。审查编制程序是否合规。根据编制流程审查是否遵循《财政总预算会计制度》等制度规定；审查编制内容是否合规，该清理是否清理、该入库是否及时入库，该结算的是否结算；审查报表格式是否符合制度规定。

二是真实完整性审查。是否存在造成决算收支数据不真实的问题，以及对决算收支科目造成的影响，如是否存在虚列支出或以拨代支问题；是否将属于决算编制范围内 的政府性收支的全部纳入决算；是否存在假结转真结余的问题；各类收支账表是否一致；是否反映政府全部投入；是否按照制度规定编制各种报表等等。

三是披露的科学充分性。财政报表是否将重大问题进行了充分披露，是否存在由于重要事项披露的不充分造成使用者误解和费解。如核算基础、确认收入支出的标准等。

四是草案总体的客观公正。决算草案在审计后，要针对草案总体发表审计意见，关注重点科目、专项资金、投资项目的总体情况，对其报表数据真实性、收支活动合法 性、资金使用效益性进行总体评价。同时分析预算完成情况、收支结构情况等及时掌握社会经济发展和国家政策的贯彻落实情况，研究预算执行中出现的问题和各种 不利和有利的因素，提出加强改进财政预算管理的建议。

四、做好政府决算草案审计还需关注的几个方面

（一）政府决算草案审计中做好三个结合

1. 与部门决算审计相结合。我国目前存在着政府财政总决算与部门决算两套体系，这两套体系相互独立，但也有一定的内在联系，在部门决算中涉及到与财政有缴拨款 的资金应在财政总决算中有所体现，同时财政预算拨付的财政资金具体在部门中的使用是否准确合规也应在财政总决算中体现。因此在开展政府决算草案审计中最好 结合部门决算草案审计，对部门中存在的应缴未缴财政资金、违规使用财政资金的问题除对部门决算草案有影响外，也影响财政总决算的真实性、完整性，对这方面 的问题可以纳进政府决算草案审计报告。根据近几年公开的中央审计工作报告发现，在部门决算审计内容上反映部门决算草案编报和部分会计核算不准确问题较为普 遍。如审计38个部门2013年决算草案发现，商务部、教育部、中科院等23个部门账务处理不规范或报表填列错误，涉及金额23.69亿元。

2. 与各级预算执行相结合。前面以提到过与同级预算执行审计的关系，要充分利用同级预算执行审计的成果，反之利用决算的数据反映预算编制的不完整、不科学等。 同时也要与下级审计机关的预算执行进行结合。比如在各预算级次之间的收入分成是否符合规定，是否存在混级串库的问题；在体制结算方面，关注体制上解和财力 补助等依据是否合规；在专项资金方面，是否存在应列地方支出的转列省级支出等等。

3. 与大数据分析相结合。财政决算包括本级财政决算和下级的汇总财政决算。应充分利用财政大数据平台的数据分析成果，对全省财政决算的真实性、完整性提出审计 评价，对全省的政策决策提供依据，提高审计成果。如利用各级财政总预算会计账与其决算报表数据比对其账表是否一致；利用地税、财政总预算会计等数据指出地 方财政收入虚收空转、虚列支出等等财政收支不真实的问题等等。

（二）决算草案审计在界定上还需明确几个问题

一是审计时间上介于本级财政部门出具决算草案至本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准之间。决算草案编制必须在上下级体制结算事项确定以后进行，大致在4至5月份，而一般情况下7月底人大常委会进行本级决算草案审查。在时间安排上，决算草案审计几乎与决算草案编制同步，可以说边编制边审计，这就要求审计组提高决算草案审计的效率，建议将决算草案审计与每年的预算执行审计结合起来，充分利用其成果。

二 是决算草案审计出具的审计文书形式尚需斟酌。决算草案审计报告以何种形式向财政部门反映需要明确。一种是只出具决算草案审签意见书。一种是以单独的审计报 告或者依托预算执行审计报告的形式反馈。这两者最大的区别就在于审签意见书不具备法律强制执行力，财政部门可以采纳审计意见也可以不采纳审计意见直接以原 决算草案向人大汇报。而审计报告是具有法律强制执行力，财政部门必须按照审计提出的意见修改决算草案后向人大汇报。

三 是决算草案审计的内容以何种方式向人大报告需要明确。根据《审计法》规定，本级预算执行审计情况需要向人大汇报。在新预算法提到决算草案经本级政府审计部 门审计后，报本级政府审定，决算草案审计的内容是否需要向人大汇报未予明确。即便汇报，是将全部决算草案审计内容均向人大汇报还是仅就财政部门决算草案未 采纳部分汇报也需明确。（孔帅）