改革土地管理体制建立农业保护区

日前在 北京 发布的“《中国行政体制改革报告(2014-2015)》指出，目前耕地保护面临的主要难题是中央监管鞭长莫及，对于地方政府违规占地难以事前警示、事中纠正、事后处理；基本农田被细碎分割，边界不确定，给地方调地留下余地，调来调去便成片丢失基本农田；中央部门管控土地的重点不突出，有些方面管控过死，迫使地方搞小动作瞒哄中央，或铤而走险冒犯中央。报告呼吁，应改革土地管理体制，建立农业保护区制度。

土地管理放则乱控则死

报告表示，要走出土地管理“放则乱、控则死”的困局，必须深化土地资源管理体制改革，建立一套新的农业用地保护政策系统，建立注册农业经营者制度和农业保护区制度。

调研表明，几乎所有地方政府都认为中央政府对用地指标管得太紧，地方发展受到限制；但事实上我国城市建成区的经济密度并不高，我国城市土地存量的利用有极大的挖掘潜力。但是，我们现在缺乏一种机制，来确保地方政府能主动节约用地，不去打多占耕地搞建设的主意。

社科院农村发展研究所宏观室主任党国英告诉《法制日报》记者，农村产权改革与国家土地资源管理体制有密切关系。应当确定一组政策,既有效地保护乃至扩大我国农业用地。又适当满足各地城镇发展对土地的需求。这不仅是可能的，也是必要的。这涉及国家土地规划管理体制的改革，但这项改革至今没有得到顶层设计的重视。

提高土地资源配置效率

报告认为，农业保护区是指国家划定的农业发展的专属区域，直接隶属县级人民政府。农业保护区的最大面积不设上限，但最大不应超过县域面积。农业保护区内禁止发展任何非农产业。农业保护区内可以接待游客，满足游客度假观光需求，但不得建设住宿设施。

同时，最大限度地将优质耕地划入农业保护区。可规定现有基本农田的90%必须划入农业保护区，尽可能将浅山区土地和各种不易发展规模化农业的土地划到农业保护区之外，鼓励城市经济部门利用这些土地。

“土地产权改革的具体设计，一是要有利于市场在土地资源配置中发挥决定性作用，提高土地资源配置效率；二是要在尽可能与现行法规相衔接的同时，对不合时宜的法规做出修订；三是要确保改革方案的系统连贯性，尽可能不给“走回头路”留下空间；四是要坚持公开、公正，让农民群众在改革中得到好处。”党国英表示。

下放管理权制定保护区法

在党国英看来，在农业保护区的监管中,还应该建立土地肥力指数化动态管理机制。他建议制定“农业保护区法”，对农业保护区设立的原则、管理权限及对于违反农业保护区制度的处罚等事项依法确立。

报告提出，农业保护区制度的建立和完善还需要有配套改革措施。应该下放土地管理权限，对农业保护区以外的其他土地，中央政府可将管理权限大幅度下放给地方；以农业保护区发展为核心，调整财政支农政策，集中投放土地整理资金。

报告还建议“增减挂钩”政策转化为一般性政策,具体规定应作出调整；在放活地方用地自主权过程中，中央政府对地方的城市建成区经济密度规定进行监控。（来源：法制日报）