关于推进公共资金绩效审计的几点思考

绩效审计被认为是国家审计发展先进水平的标志。在我国，绩效审计的理论研究和实践还处在起步阶段。绩效审计理论滞后、缺乏明确的评价体系、审计人员执业素质不能满足绩效审计需求、绩效审计质量有待提高是现阶段制约绩效审计发展的瓶颈，面对困难，立足现状，如何探索出与实际相符合的绩效审计之路，笔者认为，今后一段时期内，可以从以下四个方面着手来开展。

加强绩效审计理论探索

任何一门学科在从萌芽走向成熟的发展过程中，都应在总结实践的基础上形成一套完整的、相互关联的、合乎逻辑的理论框架，以此作为指导实践的工具，并在实践中不断进行修正和提高。作为实践先导的理论研究及其成果滞后，指导与支持实务不力，严重影响着我国绩效审计的发展。

刘家义审计长国家审计“免疫系统”论这一创新的科学审计理念的提出，为开展绩效审计提供了理论支持，为绩效审计提供了一个良好的平台。基于此，近年来绩效审计研究在绩效审计概念、内容、种类和方法等方面取得了一定成绩，但理论研究及其成果缺乏系统性、研究深度广度不够、研究力量及后劲不足等仍是绩效审计理论研究面临的主要问题。对此，笔者认为，在开展绩效审计理论研究中，应注重宏观性、系统性、实践性和指导性。着眼宏观全局，加强对绩效审计所处的环境的研究，制定科学的、符合实际的绩效审计发展规划；将绩效审计作为一个整体系统，从多角度、不同层面研究其构成要素及其耦合关系，避免各个理论要素间不协调、理论研究不连贯及理论成果不系统的问题；以解决实践中存在的问题为先导，深入调研，注重理论研究与审计实践相结合，规范研究与经验研究相结合，避免理论脱离实际；着眼于指导实践，解决具体操作层面的问题，研究开展绩效审计的规范化程序和方法，推动我国绩效审计实践的发展。

构建绩效审计评价体系

绩效审计评价，既是绩效审计的重点，也是绩效审计的难点。对于公共资金绩效审计评价，目前尚没有一个明确的评价标准。缺乏科学、统一的评价标准，审计人员则很难对被审计单位管理和使用财政性资金及其他公共资源的经济性、效率性和效果性等绩效情况作出客观评价，这也严重影响了公共资金绩效审计的发展水平。

公共资金绩效审计的对象是复杂的财政经济、财务支出以及有关的经济社会活动，因此要制定一套普遍适用的评价指标体系，既不现实也不可能。应针对不同领域、不同行业的特点，制定与之相适应的评价指标，例如地方政府、政府部门 、事业单位、国有企业、政府投资项目、专项资金、资源、环境等不同的绩效审计评价标准指标体系;应做动态的比较评价，例如在对同一企业进行绩效评价时，不同时期、不同社会环境下，应有不同的衡量方法，注意将政策性指标、技术性指标、经济性指标一同纳入评价指标体系，将有关经济指标纳入国家经济政策调整、利率变化、税赋调整、同行业概况、市场变化等诸多社会因素中,进行综合比较评价,以做出较为客观、公正的评价；在建立评价体系时，应将定量评价与定性评价相结合,在将可以量化的因素以设置指标的形式进行计量的同时，注重将一些难以量化的、但对绩效评价将会产生影响的因素，采用有针对性的、特殊的方法进行评估。

创新绩效审计组织方式

绩效审计更多关注的是国家公共资源使用的绩效情况，被审计单位的经济责任和社会、自然资源、环境效益等，具有跨学科的特点，需要更多地借助统计学、经济学、管理学、社会学等学科的研究方法才能实现，同时，随着国家政治经济体制改革的不断深化，公共资金绩效审计的范围不断扩大和深入，审计人员更加需要从战略全局的角度去观察和思考问题。

目前，我国审计队伍主要由财会专业人员构成，审计人员知识结构单一、审计技能素质差距大，严重缺乏掌握管理学、工程学等非财经类专业人员。在现有人员结构的基础上，如何最大限度地发挥审计机关效能，以适应绩效审计需要，笔者认为，应在推进人才培养的同时，注重创新绩效审计组织方式，应打破单一作战的模式，构建复合型、高水平的专业队伍。一方面应强化整体意识，积极整合资源，统一组织大规模、跨地区的审计项目，更好地促进审计人员从整体性、宏观性、全局性的角度思考和分析问题，提出高质量、建设性的审计建议，从而打破审计资源在审计系统内部循环，没有形成整体社会效应的现状，最大限度地发挥审计机关整体效能。另一方面要善于借助“外脑”，通过一定法定程序，以政府购买社会审计服务的形式，向社会咨询机构、高等院校和科研院所以及政府有关部门聘请专家，使其参与到绩效审计项目中，开展现场取证、数据检测、比对分析等，得出专业的结论，最终通过审计人员对各种专业指标的“解读”，对被审计单位的绩效作出科学的评价，从而缓解审计人才多元化的迫切需求。

加强绩效审计质量控制

审计质量表现为审计工作（审计过程）质量和审计结果（审计产品）质量。审计工作质量是基础，审计结果质量是审计工作质量的集中表现和最终反映。从社会大众反映来看，看重的是审计结果的质量；而审计机关和审计人员则应该通过对审计工作过程的质量控制，实现对审计结果质量的控制。

在开展绩效审计过程中，要特别注意对绩效审计项目的选择，我国公共资金种类繁多、涉及范围广，所以公共资金绩效审计的内容也很丰富，选题范围广泛。但是受到审计资源的客观限制，绩效审计工作不可能面面俱到，现阶段，应围绕政府工作重点、社会关注热点选择有代表性的项目开展绩效审计，以优化公共资源配置与运用，提高政府公共治理能力，更好地履行审计机关的职能；在确定绩效审计目标时，应明确认识审计目标与各项事业、各个单位的工作目标密切相关，因时因事而异，具有动态的、渐进的、发展的特性，应在严谨调查分析的基础上，确定科学合理的、符合实际的审计目标，以确保得出的审计结论客观科学；目前对绩效审计报告没有明确的要求，审计报告深度不够，导致绩效审计评价难、建议难，利用率不高，应尽快出台绩效审计准则，完善绩效审计报告内容，使绩效审计报告有据可依，真正体现绩效的内容。

公共资金绩效审计既需要在理论上深入探讨，又需要在实践中不断探索。只要我们立足实际，大胆探索，开拓创新，不断总结，就一定能够将公共资金绩效审计工作推向一个新的高度，真正当好经济社会发展的“重器”和反腐倡廉的“利剑”，更好地服务党和国家事业大局。（徐菲菲）