借得来 用得好 还得上 控得住——河北省构建政府性债务管理体系纪实（上）
22.09.2014 11:11
本文来源: 财政厅
在今年年初省政府第二次全体会议上，河北省财政厅厅长高志立提出：“严格落实《河北省人民政府关于加强政府性债务管理工作的意见（试行）》要求，积极推进我省政府性债务由分散举债到集中管控改革，严格债务举借程序，加强举债核准和风险等级控制”，把政府性债务管理提升到了深化改革的战略层面。短短时间，该省在全国率先谋划实施了债务举借核准、偿债计划管理、债务风险预警、债务指标考核等一系列措施办法，按河北省财政厅副厅长赵文海的话说，目前已搭建起“借得来、用得好、还得上、控得住”的政府性债务管理新体系。
新体系强化了债务风险管控，有效把债务控制在安全合理的水平，较好地解决了债务“怎么管”的问题,得到了财政部和兄弟省市同行的好评。记者近日来到河北省，力求透过现象看本质。细看之下，亮点纷呈。
成立管理机构，明确债务“谁来管”
解决债务“怎么管”，首先要解决“谁来管”。
与全国大多数地方一样，河北省债务管理原来也分散在不同部门。由于各级各部门分散举债，政府举债行为缺乏规范统一的管控机制，增加了财政运行风险，随着偿债高峰期的到来，局部地区和个别行业压力加大。
“我省政府债务运行暴露出的问题，根源在于举债多头管理、各自为政、举债与偿还责任不清，需要在体制机制上推进改革，强化统一管理。”兼任省政府性债务管理领导小组办公室主任的高志立说，作为政府债务管理的职能部门，财政厅先于2011年9月成立政府性债务管理处，本着“高点起步、扎实推进、确保实效”的原则，着力做好政府性债务管理框架建设。同时明确财政厅各相关处室在政府债务额度报批、资金下达、项目管理、偿还管理、评审监督、绩效评价等方面的工作职责，提高管理的规范性和科学性。
在其位就要谋其政。作为河北省财政厅政府性债务管理处首任处长，段国旭深感肩负责任的沉重。上任伊始，他就随高志立厅长深入市县调查，一方面摸清全省债务情况，同时探寻债务管理“高招”。
“债务处成立后的一年最为繁忙，全处6个人一方面要加强学习，补充债务金融知识，一方面要大力做好基础性工作，力求尽快形成工作框架。”段国旭说，通过一年的努力，建立了地方政府债券、偿债准备金等一系列程序性管理制度，债务管理工作实现了有序运转。
为进一步推进政府性债务管理工作的系统化、程序化、规范化建设，在2013年上半年省委组织开展的全省解放思想大讨论活动中，省财政厅加强了政府性债务管理专题调研活动，通过深入扎实的调查研究，提出有应用价值、具有可操作性的对策措施建议。
这些建议，集中体现在2013年调研形成的《全省政府债务形势与管理改革建议》中。建议上报后，省委书记周本顺专门作出批示：“财政厅结合实际开展大讨论的做法很好。政府债务是把双刃剑，既要摸清家底，准确把握风险程度，防范风险，又要着眼发展全局，搞活融资渠道。这个问题还要深入研究，提出符合国家法律、控制风险、推进发展的意见”。
从建议看，第一条就是成立地方政府债务管理领导机构，进一步加强对地方政府举债融资的领导，加大政府债务风险管控力度。在财政厅的建议下，河北省于2013年7月30日成立了省委常委、常务副省长任组长，省政府秘书长、省财政厅厅长任副组长，财政、发改、审计、监察等部门组成的“河北省政府性债务管理领导小组”，负责研究制定政府融资总体思路与规划，审定全省地方政府性债务举借、使用、偿还等政策制度等，债务办公室设在省财政厅，省财政厅主管厅长任债务办主任。同时，省财政厅按照周本顺书记批示精神抓紧起草债务管理办法。2013年10月省政府印发《河北省人民政府关于加强政府性债务管理的意见（试行）》，从政府性债务管理职责、债务风险等级控制和地区总量调控、债务举借、债务资金使用和债务偿还、统计分析等五个方面对政府性债务明确了全过程管理措施，这是首次在全省出台政府性债务管理制度，标志着河北省的政府性债务管理进入了一个制度管控的新时期，在全国省级中也不多见。2014年2月14日，又对省政府性债务管理领导小组组成人员进行了调整，省长亲任组长，各位副省长、省长助理和省政府秘书长任副组长，财政、发改、审计等部门为成员，高志立厅长兼任省债务办主任。
“财政厅债务管理处的组建，尤其是省政府性债务管理领导小组及其办公室的成立，实现了对政府债务的统一管理，全省债务管理工作步入快车道。”赵文海说，调整省政府性债务管理领导小组成员的同时，为把《河北省人民政府关于加强政府性债务管理的意见（试行）》落到实处，省政府印发了《河北省政府性债务风险管控工作方案》，明确了2014年省本级各有关部门、市县政府的债务风险管控工作指标和目标，也标志着河北省正式形成了全省政府债务管理的制度体系框架。
创新工作机制，解决债务“怎么管”
面对政府债务管理这个新课题，河北省不断开拓创新，采取摸着石头过河与加强顶层设计相结合的办法，探索形成了一系列行之有效的政策措施。
体现在理念上，高志立把债务管理改革定调为由分散举债到集中管控的改革，在全国创造性提出政府性债务集成化管理理念，坚持以防范政府财政风险为中心，以促进地方公共建设为主线，积极推进政府性债务的集成化管理改革，逐步将分散的政策措施集成为统一的系统。比如，改革措施的集成，将举债核准、风险预警等，使债务自举借、使用，到偿还、风险监控等统一规范为全过程集合式管理。又如，管理要素的集成，通过对预算编制、政府性债务归口管理、偿债考核等的规范，使债务管理的计划、组织、协调、控制集合成为体系。再比如，管理方式的集成，通过实施债务预算管理、甄别举债与偿还责任，推动政府部门由即时性决策向计划性、前瞻性决策的转变，使部门预算真正成为全口径的综合预算。
体现在方法上，河北省首先明确政府性债务“统一领导，分级管理”原则。各级政府根据“一级政府一级预算”的规定和“谁举债、谁负责，谁使用、谁偿还”的原则，各司其职，各负其责，承担债务责任主体的风险管控责任，按政府层级实施债务风险管控。其次是量化债务风险管控目标。对全省、设区市、县（市、区）政府性债务的总债务率设定了相应指标。再其次是实施省直政府性债务举借核准。自2014年起，省有关部门编制举债计划，由省财政厅（省债务办）按程序实施核准，按举债计划实施的举债事项，报省财政厅（省债务办）备案，加强对部门举债的即时监控。最后，还实行政府性债务偿还计划管理，自2014年起，分部门落实偿债资金来源，按部门预算流程编制偿债计划。
体现在机制方面上，一是建立债务规模控制机制。省政府按照年度债务管控目标以及省直部门年度举债计划，研究确定省级年度政府性债务举债上限以及各省直部门年度举债额度，各省直部门在批准年度举债额度内适度举债。市、县政府按风险等级指标对本级政府性债务余额实行总量控制，被警示通报和提示预警的设区市本级、县（市、区），按下浮一个风险等级测算下一年度的债务余额，作为计划年度债务总量指标加以调控。二是建立风险预警通报机制。省财政厅定期测算各地债务风险等级，报省债务领导小组审定并在一定范围内予以发布。按照各地区风险等级情况，分别采取警示通报、限期督导整改、暂停举借新债、降低省级专款配套比例、领导约谈等管控措施。三是建立政府性债务考核机制。省委对设区市党政班子的考核，把政府性债务率降低量作为了一个重要的指标。
“通过理念创新、方法创新和机制创新，我们从债务举借、债务偿还、风险预警、评价考核等关键环节，量身定制相关政策措施，有效解决政府债务‘怎么管’的问题。”赵文海高兴地说，从债务管理效果看，今年已连续6个月实现了债务规模和增速的持续下降，债务余额连续4个月负增长。
依托管理体系，确保债务“管得住”
“新构建的政府债务管理体系，犹如一把‘尚方宝剑’，我们可以理直气壮地管理全省的政府债务了。”段国旭坦言，2011年刚就任债务处处长时，每次去省直部门心里就打鼓。现在好了，依托新构建的政府性债务管理体系，不仅可以管住省级债务，市县债务也尽在调控之中，通过债务管理新体系，辅之以风险警示、组织部门考核等措施，可以确保全省政府债务“管得住”。
在与河北省有关部门座谈时，记者感受了他们对这套债务管理体系的欢迎。
河北省教育厅财务处副处长魏锡政说，总体看教育系统的债务不算重，前些年主要是高等院校的债务，最多时有八、九十亿元，在财政部门的大力支持下，目前已化解得差不多。高等院校债务管理存在的一个主要问题，是教育部门没有审核制度，院校借不借、借多少，主要由院校和银行说了算，不用向主管部门汇报。新的债务管理机制建立后，这种状况就完全改变了，所有省属院校的举债必须上报教育厅，再由教育厅统一报省债务办审批。这样，全省教育系统借了多少债、如何还债等情况，教育厅就掌握得清清楚楚。从这个角度讲，新体系帮了教育厅的忙，否则很难把教育系统的债务管起来。
感同身受的，还有河北省卫生计生委。省卫生计生委财务处佟凌告诉记者，原来医院的举债行为基本是他们自己的事，一些效益好的医院，银行往往主动找上门，希望他们多贷款，省卫计委对全省卫生系统的债务情况全然不知情。现在好了，医院需不需要贷款、贷多少，都要有专门的债务举借报告，经过卫生计生委初步审核并报省债务办审批后，才能向银行贷款。
记者注意到，今年3月，河北省卫生计生委、省教育厅先后给省财政厅发函，上报了他们制定的政府性债务风险管控方案。方案显示，从2014年开始，省属医疗机构利用五年时间，按照省级卫生计生机构2012年债务存量的平均额做好年度化解工作，到2018年底基本化解完毕；教育厅五年内化解直属高校2013年末债务余额的80%，剩余的国内债务2020年化解完毕。同时，严格控制新债举借规模，把举债规模控制在合理范围内。
“从全省情况看，我们量化了债务风险管控目标，各地严控新举债，债务额正在不断下降，总体效果是好的。”赵文海说，依托构建的政府性债务管理新体系，河北省有信心实现这些风险管控目标。下一步要按照财政部“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，继续抓好债务制度体系建设。（夏祖军 王军威 马云飞）
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22.09.2014 11:11
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